6. Přijetí eura

Ve snaze předcházet v Evropě dalším válečným konfliktům započala v 50. letech 20. století spolupráce několika států, která se stala základem budoucí Evropské unie. Prvními pilíři evropské integrace bylo Evropské společenství uhlí a oceli, Evropské hospodářské společenství a Evropské společenství pro atomovou energii. Sloučením jejich výkonných orgánů vznikla v roce 1967 Evropská společenství (ES), která měla jednotnou Radu (dnes Rada EU) a jednotnou Komisi (dnes Evropská komise). Již v té době se hovořilo o zavedení společné evropské měny.

Na cestě k euru však bylo nutné překonat řadu politických i hospodářských překážek. První stabilizace vzájemných směnných kurzů se tak podařilo dosáhnout až v roce 1979, kdy byl zaveden Evropský měnový systém (EMS). Tento režim směnných kurzů prostřednictvím mnohostranného mechanismu směnných kurzů ERM řídil pohyby měn EMS vůči nově založené evropské měnové jednotce ECU (European Currency Unit), což byla účetní košová jednotka tvořená váženým průměrem měn EMS. V rámci ERM byly tolerovány odchylky od centrální parity (ECU) v rozsahu ±2,25 %, v reakci na měnové turbulence bylo v srpnu 1993 fluktuační pásmo rozšířeno na ±15 %.

V dubnu 1989 na základě pověření Evropské rady předložil Výbor pro studium hospodářské a měnové unie (tzv. Delorsův výbor) návrh tří etap směřujících ke vzniku hospodářské a měnové unie (HMU), přičemž třetí etapa měla zahrnovat neodvolatelné zafixování směnných kurzů a zavedení eura.

Důležitým milníkem evropské integrace bylo podepsání Smlouvy o Evropské unii (tzv. Maastrichtské smlouvy) v únoru 1992, která stanovila pravidla pro budoucí jednotnou měnu a také pro zahraniční a bezpečnostní politiku a užší spolupráci v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. Mimo jiné definovala tzv. maastrichtská kritéria konvergence, s jejichž pomocí se hodnotí pokrok členských států při plnění jejich závazků týkajících se uskutečňování hospodářské a měnové unie. Smlouva vstoupila v platnost 1. 11. 1993 (po její ratifikaci členskými státy), čímž se Evropská společenství změnila na Evropskou unii. Součástí smlouvy o EU bylo rovněž založení Evropského měnového institutu (EMI) – dočasné instituce, jejímž cílem byla příprava přechodu na jednotnou měnu euro. Dne 1. 6. 1998 byl EMI nahrazen nově založenou Evropskou centrální bankou.

Ke vzniku měnové unie (eurozóny) došlo 1. 1. 1999, kdy jedenáct členských států EU (Belgie, Finsko, Francie, Irsko, Itálie, Lucembursko, Německo, Nizozemsko, Portugalsko, Rakousko a Španělsko) neodvolatelně zafixovalo své směnné kurzy k nově vzniklé měně euro. To nejprve existovalo pouze v bezhotovostní podobě a používalo se pro účetnictví a elektronické platby. Eurové mince a bankovky byly uvedeny do oběhu 1. 1. 2002 ve dvanácti zemích eurozóny (v roce 2001 se totiž eurozóna rozrostla o Řecko). V následujících letech se eurozóna dále rozšiřovala. V roce 2024 ji tvořilo dvacet členských států.

Mnohostranný mechanismus směnných kurzů ERM byl se vznikem eurozóny nahrazen systémem ERM II, v němž jsou měny zúčastněných zemí navázány na euro. Standardní fluktuační pásmo tohoto mechanismu zůstalo v šíři ±15 % (tj. ve stejné šíři jako pásmo původního ERM po jeho rozšíření v r. 1993). Zapojení země do ERM II je dobrovolné, dlouhodobě se jej účastní Dánsko, které si v 90. letech minulého století při procesu ratifikace Maastrichtské smlouvy vyjednalo trvalou výjimku na zavedení eura, tzv. opt-out (ostatní země EU s vlastní měnou mají dočasnou výjimku pro přijetí eura, tzv. derogaci). Dále se do ERM II připojují země usilující o vstup do eurozóny (a tedy o splnění maastrichtských konvergenčních kritérií).

Tabulka – Pobyt zemí v ERM a ERM II a členství v eurozóně

Česká republika se Aktem o přistoupení České republiky k Evropské unii zavázala k přijetí eura. Před vstupem do eurozóny má Česká republika statut členské země s dočasnou výjimkou pro zavedení eura. Samotné stanovení konkrétního termínu vstupu je plně v kompetenci každého členského státu, jakkoliv by se mělo ideálně odvíjet od míry jeho připravenosti. Vstup do eurozóny je nicméně podmíněn plněním tzv. maastrichtských konvergenčních kritérií a také slučitelností právních předpisů.

Základní principy týkající se přijetí eura popisuje dokument Aktualizovaná strategie přistoupení České republiky k eurozóně, který vláda ČR schválila v roce 2007 a který byl připraven ve spolupráci s Českou národní bankou (předchozí verze Strategie přistoupení ČR k eurozóně byla vládou schválena v roce 2003).

Česká republika do Evropské unie vstoupila v roce 2004. Od té doby eurozóna, potažmo celá Evropská unie prošla globální finanční krizí a následnou hospodářskou recesí v letech 2008 a 2009, následně některé země eurozóny dluhovou krizí, v letech 2020 a 2021 svět zčásti paralyzovala pandemie covid-19, poté Evropa čelila ekonomickým dopadům ruské agrese na Ukrajině, zejména strmému nárůstu cen energií. Tyto a jiné události ovlivňují probíhající procesy evropské integrace zaměřené na posílení hospodářské a fiskální koordinace či na dokončení bankovní unie a unie kapitálových trhů. Nové instituce a pravidla tak mění podobu eurozóny a obsah závazku přijetí eura. I tyto skutečnosti je potřebné řádně vyhodnotit a brát v potaz při rozhodování o načasování vstupu do měnové unie.

Na základních přínosech a nákladech přijetí společné měny se ekonomové shodují, význam jednotlivých argumentů se však může měnit v čase nebo podle charakteristik příslušných ekonomik. Mezi přínosy patří pokles nákladů mezinárodního obchodu, zejména eliminace kurzového rizika ve vztahu k eurozóně a nákladů na jeho zajištění a snížení transakčních nákladů podniků. Empirické studie vesměs potvrzují pozitivní přínos zavedení jednotné měny pro mezinárodní obchod, ačkoli mezi jednotlivými odhady existují značné rozdíly a najdou se i studie, které statisticky signifikantní vliv zavedení eura na obchod mezi zeměmi eurozóny nenacházejí (pro podrobnější diskusi příslušné literatury viz část Teoretická východiska analýz v Analýzách sladěnosti). S odstraněním kurzového rizika souvisí rovněž usnadnění plánování podniků obchodujících se zahraničím a zvýšení atraktivity české ekonomiky pro zahraniční investory. V sektoru domácností by odpadly náklady spojené se směnou měn při cestování v rámci eurozóny, výhody by mohly rovněž pramenit z vyšší cenové transparentnosti, která může stimulovat působení konkurence.

Přijetí eura však současně přináší rizika plynoucí ze ztráty nezávislé měnové politiky a stabilizační role pružného měnového kurzu. Po vstupu do eurozóny totiž bude mít česká hospodářská politika k dispozici méně nástrojů, pomocí kterých může reagovat na domácí ekonomickou situaci. Za měnovou politiku je v eurozóně zodpovědná Evropská centrální banka, která ji ale nastavuje jednotně podle ekonomické situace v eurozóně jako celku. Pokud se přitom domácí ekonomika vyvíjí odlišně od průměru eurozóny, jednotná měnová politika nastavená podle potřeb celé eurozóny pro ni nemusí být vhodná, což by vedlo k větší ekonomické volatilitě. Taková situace nastala například v období po propuknutí covidové inflační vlny.

S ekonomickou konvergencí je standardně spojeno dlouhodobé posilování reálného měnového kurzu. To může probíhat buď prostřednictvím posilování nominálního kurzu, nebo skrze vyšší inflaci v tuzemské ekonomice, případně kombinací obojího. Plovoucí kurz koruny při stejné úrovni inflačního cíle v ČR a v eurozóně dává předpoklady k tomu, aby v případě ČR tento proces probíhal výhradně skrze posilování nominálního kurzu. To by však v případě nezvratného zafixování kurzu přijetím eura již nebylo možné a reálný kurz by mohl posilovat pouze prostřednictvím vyšší inflace v ČR oproti eurozóně, což představuje další náklad vstupu do eurozóny. Je však třeba poznamenat, že význam tohoto argumentu v čase postupně klesá s tím, jak se výkonnost české ekonomiky přibližuje k průměru eurozóny a tím dochází k poklesu tempa rovnovážného posilování reálného kurzu koruny.

Jisté náklady by byly spojené i se samotnou změnou zákonného platidla, tyto náklady by však byly jednorázového charakteru.

K faktorům, které ovlivní výhodnost vstupu ČR do eurozóny, nepatří pouze vývoj na straně české ekonomiky, ale také vývoj v eurozóně a posuny v jejím institucionálním uspořádání. Tyto změny ve fungování eurozóny se totiž promítají do nákladů, které pro ČR vyplynou z nových institucionálních závazků, včetně povinnosti vstupu do bankovní unie a členství v Evropském mechanismu stability (ESM).

K tomu, aby se po vstupu České republiky do eurozóny úspěšně naplnily jeho přínosy a naopak minimalizovaly jeho náklady, je potřebná dostatečná míra konvergence české ekonomiky k eurozóně. V takovém případě může jednotná měnová politika ECB dostatečně odpovídat potřebám domácí ekonomiky. Naopak v případě příliš rozdílného ekonomického vývoje napříč eurozónou hrozí, že měnová politika nastavená podle potřeb měnové unie jako celku nebude vhodná pro řadu jednotlivých zemí.

K hodnocení pokroku ČR při vytváření podmínek pro přijetí eura ČNB každoročně zpracovává a publikuje dokument Analýzy stupně ekonomické sladěnosti České republiky s eurozónou. Tento dokument se věnuje jak strukturální, tak cyklické sladěnosti. Analyzuje například, do jaké míry se česká ekonomika přiblížila k eurozóně z hlediska úrovně HDP, cenové hladiny či mezd, věnuje se sektorové struktuře české ekonomiky, obchodní i vlastnické provázanosti ČR s eurozónou, sladěnosti ekonomického i finančního cyklu, konvergenci finančních trhů, kurzovému vývoji, spontánní euroizaci v domácí ekonomice či sladěnosti i transmisi měnové politiky.

Vysoká míra ekonomické konvergence mezi zeměmi měnové unie snižuje pravděpodobnost asymetrických šoků a z nich vyplývajících odlišných potřeb ohledně nastavení měnové politiky. I v případě nedokonalé konvergence však mohou při absenci samostatné měnové politiky tlumit případné asymetrické šoky jiné mechanismy. Jedním z nich je fiskální politika, která by při správném nastavení (a dostatečném fiskálním prostoru) měla působit proticyklicky a být tak stabilizačním prvkem ekonomického vývoje. V opačném případě se sama stává zdrojem šoků a prohlubuje makroekonomické nerovnováhy. Dále může k tlumení asymetrických ekonomických šoků přispět například dostatečně flexibilní trh práce či funkční a odolný finanční sektor. Schopností fiskální politiky, trhu práce a bankovního sektoru tlumit případné asymetrické šoky v České republice se Analýzy sladěnosti také zabývají.

Analýzy sladěnosti dále obsahují hodnocení ekonomické sladěnosti států eurozóny, popis institucionálního i ekonomického vývoje v eurozóně i celé Evropské unii a každoročně několik tematických kapitol, které podrobněji rozebírají vybrané aspekty související se vstupem do eurozóny.

Závěry provedených analýz rovněž shrnuje společný dokument ČNB a Ministerstva financí Vyhodnocení plnění maastrichtských konvergenčních kritérií a stupně ekonomické sladěnosti ČR s eurozónou, který bývá publikován obvykle jednou ročně (v některých letech však zpracován nebyl). Tento dokument se věnuje plnění maastrichtských kritérií, ekonomické sladěnosti a situaci v eurozóně včetně jejího institucionálního vývoje, a také dává vládě ČR doporučení týkající se načasování přijetí společné evropské měny z ekonomického pohledu.

Aktuální hodnocení sladěnosti české ekonomiky s eurozónou a všechna minulá vydání Analýz sladěnosti i Vyhodnocení jsou k nalezení na webu ČNB.

Podmínkou pro vstup členské země Evropské unie do eurozóny je vedle slučitelnosti právních předpisů dosažení vysokého stupně udržitelné ekonomické konvergence. Ta je formálně hodnocena prostřednictvím tzv. maastrichtských kritérií, která vznikla jako součást Smlouvy o Evropské unii (tzv. Maastrichtské smlouvy), jež vstoupila v platnost v roce 1993. Udržitelné plnění maastrichtských kritérií je nutnou podmínkou pro vstup do eurozóny. Samotné plnění či neplnění těchto kritérií však nelze chápat jako odpověď na otázku, zda pro danou zemi převažují přínosy případného vstupu do eurozóny nad náklady, nebo naopak náklady nad přínosy – to je otázka vyžadující mnohem komplexnější zhodnocení, a i tak je obtížné nalézt na ni jednoznačnou odpověď.

Maastrichtská kritéria se věnují čtyřem oblastem: dosažení vysokého stupně cenové stability, dlouhodobě udržitelnému stavu veřejných financí, stabilitě měnového kurzu a stálosti konvergence, která se odráží v úrovních dlouhodobých úrokových sazeb.

Kritérium cenové stability posuzuje míru spotřebitelské inflace, která nesmí být o více než 1,5 procentního bodu vyšší než průměr tří zemí EU (nikoli jen eurozóny) s nejlepšími výsledky v oblasti cenové stability. V praxi se pro posuzování kritéria používá míra inflace spočtená jako přírůstek posledního dostupného dvanáctiměsíčního průměru harmonizovaného indexu spotřebitelských cen oproti průměru předchozích 12 měsíců. Před stanovením referenční hodnoty kritéria mohou být z výpočtu vyloučeny země s mimořádnými hodnotami, tzv. outliers, tedy takové země, které mají oproti jiným členským státům výrazně nižší inflaci a jejichž cenový vývoj je významně ovlivněn mimořádnými faktory.

Kritérium stavu veřejných financí vyžaduje dlouhodobě udržitelný stav veřejných financí. Kritérium je standardně hodnoceno skrze dvě referenční hodnoty: schodek sektoru vládních institucí by neměl přesahovat 3 % HDP a dluh sektoru vládních institucí by neměl přesahovat 60 % HDP. Formálně je nicméně kritérium splněno, pokud s daným státem neprobíhá postup při nadměrném schodku (tzv. excessive deficit procedure). Ten bývá zpravidla zahájen, pokud stát překračuje některou z uvedených referenčních hodnot, mohou však existovat výjimky. Například po vypuknutí pandemie covidu byla až do roku 2023 v EU aplikována tzv. obecná úniková doložka a postup při nadměrném schodku nebyl zahajován ani se zeměmi, které referenční hodnoty přesahovaly. Stejně tak nemusí být postup při nadměrném schodku zahájen, pokud poměr dluhu sektoru vládních institucí k HDP dostatečným tempem klesá k 60% referenční hodnotě. V takových případech proto může být kritérium stavu veřejných financí formálně plněno i v situaci, kdy je některá z referenčních hodnot překročena.

Kritérium účasti v mechanismu směnných kurzů vyžaduje úspěšné minimálně dvouleté setrvání národní měny v mechanismu směnných kurzů (ERM II). Před vstupem dané země do ERM II je stanovena centrální parita domácí měny k euru, vůči níž se fluktuace měnového kurzu sledují. Mechanismus předpokládá pohyb kurzu v rámci stanoveného fluktuačního rozpětí bez devalvace centrální parity a nadměrných tlaků na kurz. Interpretace tohoto kritéria není zcela jednoznačná – standardním fluktuačním pásmem v mechanismu ERM II je ±15 % od centrální parity, v době schválení Maastrichtské smlouvy však bylo fluktuační pásmo tehdejšího mechanismu ERM jen ±2,25 %. Na základě minulých zkušeností s přístupem Evropské komise a ECB k posuzování plnění kurzového kritéria lze shrnout, že za bezproblémové plnění lze považovat asymetrické fluktuační pásmo v intervalu (-15 %; +2,25 %), tedy hodnocení je benevolentnější k odchylkám na straně silnějšího kurzu. Při hodnocení plnění kurzového kritéria se navíc posuzuje řada dalších faktorů, například velikost odchylek kurzu od centrální parity a délka jejich trvání, ohled by se bral také na to, jaký vliv měly na vývoj kurzu případné devizové intervence. Co se týče samotné centrální parity, ani její revalvace v minulosti nepředstavovala překážku pro úspěšné splnění kritéria (např. Slovensko centrální paritu během svého pobytu v ERM II před svým vstupem do eurozóny revalvovalo dvakrát). Celkově tak při hodnocení plnění kurzového kritéria existuje určitý prostor pro diskreční posouzení konkrétní situace.

Kritérium konvergence úrokových sazeb je motivováno snahou zachytit stálost ekonomické konvergence dané země. Splnění kritéria vyžaduje, aby v průběhu jednoho roku před hodnocením výnosy státních dluhopisů posuzované země s průměrnou zbytkovou splatností 10 let nepřesahovaly o více než 2 procentní body průměr výnosů státních dluhopisů ve třech zemích EU, které dosáhly nejlepších výsledků v oblasti cenové stability (viz také diskuse výše u kritéria cenové stability).

Podrobnější informace včetně smluvního zakotvení jednotlivých kritérií nabízí příloha B v dokumentu Vyhodnocení plnění maastrichtských konvergenčních kritérií a stupně ekonomické sladěnosti ČR s eurozónou.

Klíčovým domácím aktérem z hlediska procesu vstupu do eurozóny je vláda, do jejíž gesce spadá rozhodování o podání žádosti o vstupu do ERM II a následně i do eurozóny. Nicméně vzhledem k tomu, že před vstupem do ERM II i před přijetím eura je nutné upravit legislativu, nelze do ERM II ani do eurozóny vstoupit bez aktivního souhlasu Parlamentu ČR. ČNB má z hlediska rozhodování o načasování vstupu do ERM II a eurozóny analytickou a poradní roli, v případě zahájení procesu vstupu do eurozóny by poskytovala svou součinnost v řadě kroků nutných pro hladký průběh tohoto procesu.

Po rozhodnutí vlády zahájit proces vstupu do eurozóny by následovala příprava na vstup do ERM II. V rámci konzultací kandidátské země se stranami ERM II (ECB, členské státy eurozóny a země aktuálně zapojené do ERM II) a Evropskou komisí by došlo k vyjasnění podmínek, které musí daná země před vstupem do ERM II splnit, např. v oblasti reforem či legislativních úprav.

Po splnění stanovených podmínek a kladném vyjádření ze strany Evropské komise a ECB může země formálně požádat o vstup do ERM II. Těsně před samotným vstupem by byla stanovena centrální parita měnového kurzu, která určuje fluktuační pásmo pro pohyb kurzu během účasti v tomto mechanismu. V průběhu pobytu v ERM II rovněž země musí splnit případné další podmínky požadované pro následný vstup do eurozóny.

Pro samotný vstup do eurozóny je nutné splnění maastrichtských konvergenčních kritérií a slučitelnost právních předpisů – obojí je u členských států EU s vlastní měnou (kromě Dánska) pravidelně jednou za dva roky hodnoceno v Konvergenčních zprávách Evropské komise a ECB. Na žádost členského státu může být zpracována i mimořádná Konvergenční zpráva nad rámec pravidelného dvouletého harmonogramu. Pokud daná země splní všechny podmínky včetně úspěšného pobytu v ERM II (formálně je pro toto vyhodnocení klíčová Konvergenční zpráva Evropské komise), navrhne Evropská komise Radě EU, aby zrušila výjimku ze zavedení eura pro daný členský stát. Rada EU k tomuto následně přijme rozhodnutí a stanoví také konverzní kurz, v němž daná země euro přijme. Do tohoto procesu jsou formálně zapojeny i další evropské orgány a členské země eurozóny.

Samotnému vstupu do eurozóny by pak předcházely související technické přípravy, např. výroba eurových bankovek a mincí, uvádění duálních cen (tj. v korunách i v eurech) atd. Stále platná Aktualizovaná strategie přistoupení České republiky k eurozóně předpokládá souběžné přijetí hotovostního i bezhotovostního eura.

Paralelně se vstupem do eurozóny probíhá také proces vstupu do Evropského mechanismu stability (ESM) a – pokud k němu nedojde již dříve – vstup do bankovní unie a s nimi spojené požadavky. Součástí vstupu do eurozóny je rovněž doplacení podílu ČR na upsaném kapitálu ECB, převod devizových rezerv, příspěvky na rezervní fondy atd.

Z výše uvedených kroků spojených se vstupem do eurozóny vyplývá, že se jedná o poměrně komplikovaný proces, který by od prvotního rozhodnutí vlády pravděpodobně trval nejméně 3 roky. Z hlediska načasování jednotlivých kroků ČNB dlouhodobě zastává názor, že pobyt v ERM II po delší dobu, než je nezbytně nutné pro splnění příslušného maastrichtského kritéria a následnou přípravu zavedení eura, by byl pro Českou republiku makroekonomicky nevýhodný. ČR by proto do ERM II měla vstoupit až s jasným záměrem vstupu do eurozóny v konkrétním časovém rámci, přičemž datum vstupu do ERM II by mělo být odvozeno od cílového termínu vstupu do eurozóny. Tento postoj je rovněž v souladu se zmíněnou Aktualizovanou strategií přistoupení České republiky k eurozóně.

Indikativní harmonogram vstupu do eurozóny

V případě vstupu do eurozóny by ČNB již neměla možnost nastavovat vlastní měnovou politiku, podílela by se však na společné měnové politice ECB. Guvernér ČNB by se stal členem hlavního rozhodovacího orgánu ECB – Rady guvernérů (tu tvoří guvernéři centrálních bank členských zemí eurozóny a šest členů Výkonné rady ECB) – a účastnil by se hlasování o měnové politice v celé eurozóně. Členové Rady guvernérů však při svém hlasování musí odhlížet od národních zájmů své země a hledět na zájem eurozóny jako celku. ČNB by se také začala podílet na přípravě makroekonomických prognóz eurozóny, které jsou klíčovým podkladem pro rozhodování Rady guvernérů. Prognózy jsou připravovány čtyřikrát ročně, z čehož dvakrát ročně je připravují jednotlivé centrální banky Eurosystému, mezi něž by se ČNB zařadila.

ČNB by po vstupu do eurozóny nadále vykonávala pravomoci, které by nebyly převedeny na ECB (byť by v těchto oblastech s ECB spolupracovala). Jedná se například o makroobezřetnostní politiku, část dohledu nad finančním trhem (v rámci Jednotného mechanismu dohledu by ECB přímo dohlížela nad bankami identifikovanými jako významné, zatímco ČNB by měla na starost dohled nad ostatními institucemi), emisi „českého“ eurového oběživa, platební styk, ochranu spotřebitele na finančním trhu atd.