ZPRÁVA O MĚNOVÉ POLITICE | ZIMA 2021 (box 2)
(autoři: Robert Ambriško, Dana Hájková, Petr Král, Stanislav Tvrz)
Práce s fiskálním impulzem je nedílnou součástí analytické a prognostické práce sekce měnové při tvorbě makroekonomické predikce ČNB. Jak je vidět v kapitole II (Reálná ekonomika a trh práce), fiskální politika může hrát podstatnou roli ve formování ekonomického vývoje a inflace. Objem finančních prostředků z titulu přijímaných vládních fiskálních opatření bývá v některých obdobích obrovský, což je mimo jiné případ loňského i letošního roku. Pro kvantifikaci vlivu fiskální politiky v daném roce na ekonomickou aktivitu v rámci hospodářského cyklu využíváme odhadovaný tzv. fiskální impulz.
Fiskální impulz lze odhadnout dvěma metodami, které si blíže představíme. V prognóze ČNB pracujeme především s tzv. metodou „bottom-up“ (tj. zdola nahoru). K ověření celkové konzistence fiskální prognózy následně slouží metoda „top-down“ (tj. shora dolů).
Primární metodou pro výpočet fiskálního impulzu je přístup „bottom-up“, který se odvíjí od tzv. fiskální diskrece (viz definice v rámečku). Fiskální diskrece se vyjadřuje v % HDP, a představuje souhrn rozpočtových dopadů diskrečních fiskálních opatření na příjmové a výdajové straně veřejných rozpočtů (Tab. 1). Příkladem diskrečních fiskálních opatření je změna daní, zavedení nové sociální dávky či protikrizové programy na podporu zaměstnavatelů (tzv. „Antivirus“) nebo živnostníků (kompenzační bonusy).
Tab. 1 – Diskreční fiskální opatření vstupující do propočtu fiskálního impulzu metodou „bottom-up“
V % HDP, z pohledu dopadu do změny salda vládního sektoru
| 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | |
|---|---|---|---|---|---|
| PŘÍJMOVÁ OPATŘENÍ CELKEM | 0,1 | -0,1 | -0,6 | -1,5 | -0,3 |
| Zvýšení spotřebních daní | 0,0 | 0,0 | 0,1 | 0,0 | 0,0 |
| Změny DPH | 0,0 | 0,0 | -0,1 | -0,1 | 0,0 |
| Kontrolní hlášení DPH | 0,1 | ||||
| Elektronická evidence tržeb | 0,1 | ||||
| Zrušení daně z nabytí nemovitosti | -0,2 | ||||
| Odpuštění soc. a zdrav. odvodů OSVČ | -0,3 | 0,2 | |||
| Prominutí SZP zaměstnavatelům (Antivirus C) | -0,2 | 0,2 | |||
| Zrušení superhrubé mzdy | -1,4 | ||||
| Zvýšení slevy na poplatníka | -0,2 | -0,2 | |||
| Změny v odpisech | -0,2 | -0,1 | |||
| Ostatní změny daní a SZP | 0,0 | -0,1 | 0,1 | -0,1 | -0,1 |
| VÝDAJOVÁ OPATŘENÍ CELKEM | -1,4 | -0,8 | -2,6 | 1,2 | 0,8 |
| Nadstandardní zvýšení důchodů | 0,0 | -0,3 | -0,3 | 0,1 | 0,1 |
| Změny v sociálních dávkách | -0,2 | 0,0 | -0,2 | 0,0 | 0,0 |
| Náhrady vládním zaměstnancům | -0,4 | -0,3 | -0,3 | 0,3 | 0,2 |
| Vládní investice domácí | -0,4 | -0,2 | 0,1 | 0,0 | 0,0 |
| Vládní investice z fondů EU | -0,3 | 0,0 | -0,1 | -0,1 | -0,2 |
| Vyšší výdaje na ošetřovné | -0,2 | 0,2 | 0,0 | ||
| Antivirus A+B | -0,5 | 0,4 | 0,1 | ||
| Kompenzační bonusy | -0,5 | 0,4 | 0,0 | ||
| Zpětné uplatnení daňové ztráty | -0,3 | 0,0 | 0,3 | ||
| COVID dotace zasažených odvětví | -0,3 | 0,0 | 0,3 | ||
| Ostatní změny výdajů | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| OPATŘENÍ CELKEM | -1,3 | -0,9 | -3,2 | -0,3 | 0,5 |
Poznámka: znaménko (-) označuje nižší příjmy nebo vyšší výdaje; znaménko (+) vyšší příjmy nebo nižší výdaje. Na výdajové straně nevystupují nemzdové spotřební výdaje, protože jsou zohledněny v modelové prognóze přímým kanálem spotřeby vlády.
Abychom správně vyhodnotili, jak diskreční fiskální opatření ovlivňují vývoj HDP a jeho výhled, je třeba si nejprve uvědomit, zda se jedná o opatření trvalá nebo dočasná. Trvalá opatření mají permanentní dopad do veřejných rozpočtů, meziroční růst ekonomické aktivity však ovlivňují pouze v prvním roce své platnosti. V dalších letech již působí z hlediska růstu ekonomické aktivity neutrálně. Pokud jsou trvalá opatření přijata v průběhu roku, a nikoli na jeho začátku, mají částečný dopad na ekonomickou aktivitu i v dalším roce, resp. jeho části. Po úvodním posunu agregátní poptávky, na který reaguje v počáteční fázi také cenová hladina, nemají trvalá opatření vliv ani na následný vývoj inflace. Dopady do inflace jsou tedy pouze přechodné.
Naproti tomu dočasná fiskální opatření, která ovlivňují stranu příjmů či výdajů veřejných rozpočtů jen po nějakou dobu, působí na ekonomický růst jak při svém zavedení, tak následně i při skončení své platnosti, a to v opačném směru. Dopad dočasných opatření do inflace je tedy při jejich zavedení obdobný jako v předchozím případě, při jejich ukončení je ale nutné si uvědomit, že působí v opačném směru oproti původnímu vlivu.
Vliv diskrečních fiskálních opatření je do prognózy ČNB zapracováván dvěma kanály. Prvním je trajektorie samotné vládní spotřeby, která je – jako přímá složka domácí poptávky a HDP – součástí fiskálního bloku predikčního modelu g3+. Vedle toho je příspěvek ostatních diskrečních fiskálních opatření zohledněn expertně právě prostřednictvím odhadu velikosti a struktury fiskálního impulzu metodou „bottom-up“. Příspěvek jednotlivých diskrečních fiskálních opatření k růstu reálného HDP, tedy fiskální impulz, je následně vypočten jako součin identifikované fiskální diskrece (kvůli konvenci vstupuje s opačným znaménkem) a fiskálního multiplikátoru. V minulosti jsme pracovali se souhrnným jednotným fiskálním multiplikátorem ve výši 0,6. V aktuální prognóze je tlumena hodnota fiskálního multiplikátoru pro změny upravující zdanění práce.
Pro lepší ilustraci zmíníme propočet dopadů vybraných diskrečních fiskálních opatření k růstu reálného HDP. Zrušení daně z nabytí nemovitosti v minulém roce ubralo z příjmů vlády natrvalo zhruba 0,2 % HDP (Tab. 1), což po vynásobení fiskálním multiplikátorem (0,6) implikuje kladný příspěvek do dynamiky reálného HDP v roce 2020 ve výši přibližně 0,1 procentního bodu. V minulém roce přispělo mimořádné vyplácení kompenzačních bonusů ve výši 0,5 % HDP do dynamiky reálného HDP zhruba třemi desetinami procentního bodu. Jelikož se jedná o dočasnou podporu, bude jejich příspěvek do letošního růstu HDP opačný (záporný).
Celkový fiskální impulz spočtený pomocí metody „bottom-up“ je pro účely prognózy rozložen do jednotlivých složek domácí poptávky: spotřeby domácností, soukromých investic a vládních investic, které se dále člení na domácí složku a složku plynoucí z čerpání fondů EU (Tab. 2).
Tab. 2 – Příspěvek diskrečních fiskálních opatření k růstu HDP je rozdělen do jednotlivých složek domácí poptávky
Příspěvky k růstu HDP v p. b.
| 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | |
|---|---|---|---|---|---|
| FISKÁLNÍ IMPULZ | 0,8 | 0,5 | 1,9 | -0,3 | -0,3 |
| z toho dopad skrze: | |||||
| spotřebu domácností | 0,3 | 0,4 | 1,7 | -0,3 | -0,3 |
| soukromé investice | 0,0 | 0,0 | 0,2 | -0,1 | -0,1 |
| vládní investice domácí | 0,3 | 0,1 | -0,1 | 0,0 | 0,0 |
| vládní investice z fondů EU | 0,2 | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,1 |
K rámcovému ověření konzistence prognózy a ex-post ověření metody bottom-up, která je pro tvorbu prognózy primární, je možno použít přístup „top-down“ k výpočtu fiskálního impulzu. Tento přístup zachycuje působení fiskální politiky na ekonomickou aktivitu skrze tzv. fiskální pozici[1], tj. meziroční změnu poměru strukturálního salda vládního sektoru k HDP v procentních bodech (Tab. 3). Kladná hodnota fiskální pozice znamená fiskální restrikci, záporná hodnota fiskální expanzi. Přenásobením fiskální pozice (kvůli konvenci vstupující do tohoto výpočtu s opačným znaménkem) souhrnným fiskálním multiplikátorem (0,6) dostaneme alternativní odhad vlivu fiskální diskrece na změnu reálného HDP.
Tab. 3 – Fiskální prognóza s odhadem strukturálního salda a fiskální pozice vstupuje do propočtu fiskálního impulzu metodou „top-down“
V % nominálního HDP, není-li uvedeno jinak
| 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Příjmy vládního sektoru | 41,5 | 41,6 | 41,4 | 40,3 | 40,0 |
| Výdaje vládního sektoru | 40,6 | 41,3 | 47,5 | 46,8 | 45,6 |
| z toho: úrokové platby | 0,7 | 0,7 | 0,7 | 0,7 | 0,7 |
| SALDO VLÁDNÍHO SEKTORU | 0,9 | 0,3 | -6,1 | -6,5 | -5,6 |
| z toho: | |||||
| primární saldo a) | 1,7 | 1,0 | -5,4 | -5,8 | -4,9 |
| mimořádné jednorázové operace b) | 0,0 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,1 |
| UPRAVENÉ SALDO c) | 0,9 | 0,0 | -6,3 | -6,7 | -5,7 |
| Cyklická složka (dezagreg. metoda) d) | 1,5 | 1,5 | -0,9 | -0,9 | -0,5 |
| Strukturální saldo (dezagreg. metoda) d) | -0,6 | -1,5 | -5,4 | -5,8 | -5,2 |
| Fiskální pozice v p. b. (dezagreg. metoda) e) | -1,1 | -0,9 | -3,9 | -0,4 | 0,6 |
| Cyklická složka (agreg. metoda) d) | 0,7 | 0,6 | -0,6 | -0,6 | -0,1 |
| Strukturální saldo (agreg. metoda) d) | 0,2 | -0,6 | -5,7 | -6,0 | -5,6 |
| Fiskální pozice v p. b. (agreg. metoda) e) | -0,4 | -0,8 | -5,1 | -0,3 | 0,5 |
| DLUH VLÁDNÍHO SEKTORU | 32,1 | 30,2 | 38,4 | 43,3 | 46,7 |
Poznámka:
a) saldo vládního sektoru snížené o úrokové platby
b) Do této položky jsou zahrnuty očekávané příjmy z primárního prodeje emisních povolenek, výdaje na (novou) Zelenou úsporám, realizované záruky a příjmy z prodeje kmitočtových pásem mobilním operátorům.
c) upraveno o mimořádné jednorázové operace, odhad ČNB
d) Odhad ČNB, dezagregovaná metoda je postavena na vývoji jednotlivých daňových bází v rámci ekonomického cyklu, agregovaná metoda definuje pozici cyklu pouze na základě mezery výstupu.
e) Měří meziroční změnu strukturálního salda.
Vzájemné srovnání výše uvedených metod lze ukázat na příkladu vývoje v roce 2020. Odhad fiskálního impulzu metodou „top-down“ pro tento rok je 2,3 až 3,1 procentního bodu do dynamiky reálného HDP (v závislosti na použité metodě cyklického očištění vládního salda). To je při hodnocení celkového vlivu fiskální politiky na ekonomickou aktivitu kvalitativně v souladu s odhadem metodou „bottom-up“. Mírně vyšší kvantifikace metodou „top-down“ ukazuje na pravděpodobné dodatečné flexibilní výdaje vlády nad rámec konkrétních změn legislativy.
Při hodnocení fiskální politiky se často hledí na saldo hospodaření vlády a vládní dluh. Proto je vhodné zmínit jejich vztah k fiskálnímu impulzu. Fiskální impulz se odráží v deficitu a dluhu veřejných rozpočtů skrze jednotlivá diskreční fiskální opatření. Expanzivní diskreční fiskální opatření navyšují po celou dobu své účinnosti vládní deficit a dluh. Přitom ale – jak bylo vysvětleno výše – přispívají kladně k růstu HDP jen dočasně, tedy jen při svém zavedení (fiskální impulz z nich plynoucí je pozitivní jen v prvním roce jejich platnosti). Naopak restriktivní diskreční opatření zmenšují během celé doby své účinnosti vládní deficit a dluh, ale přitom mají negativní příspěvek k dynamice HDP jen při svém zavedení (fiskální impulz z nich plynoucí je negativní jen v prvním roce jejich platnosti).
Porovnání celkového fiskálního impulzu (příspěvku fiskální politiky k růstu HDP) v jednotlivých letech s trajektorií vládního deficitu či dluhu vyjádřených vůči nominálnímu HDP proto není samo o sobě příliš vypovídající. Nad rámec výše uvedených rozdílů plynoucích z odlišných definic existují mezi těmito veličinami i další metodické rozdíly[2], přičemž na hospodaření vládního sektoru a vládního dluhu má – vedle fiskální diskrece – vliv také celá řada dalších faktorů[3].
Fiskální impulz je veličina zohledňující vliv fiskální politiky v daném roce na ekonomickou aktivitu v rámci hospodářského cyklu. Do výpočtu fiskálního impulzu vstupuje objem fiskální diskrece a fiskální multiplikátor.
Fiskální diskrece jsou vládou a/nebo změnou legislativy vyvolané meziroční změny vládních příjmů či výdajů, které se odvíjí od konkrétních fiskálních opatření a ovlivňují hospodaření vlády nad rámec dopadů ekonomického cyklu (tj. nad rámec vestavěných fiskálních stabilizátorů).
Fiskální multiplikátor představuje míru vlivu fiskální diskrece na změnu reálného HDP.
Fiskální impulz metodou „bottom-up“ vychází ze souhrnu rozpočtových dopadů jednotlivých diskrečních fiskálních opatření vlády.
Fiskální impulz metodou „top-down“ využívá agregovaná data – strukturální saldo hospodaření vlády, tj. rozpočtové saldo očištěné o vliv ekonomického cyklu a mimořádná jednorázová opatření.
[1] Fiskální pozici je možno spočítat na základě dvou metod, agregované (využívající odhad mezery výstupu) a dezagregované (postavené na vývoji jednotlivých daňových bází v rámci ekonomického cyklu).
[2] Změna v čerpání fondů EU se plně promítá do fiskálního impulzu, avšak v hospodaření veřejných rozpočtů a vládním dluhu se projeví jen do výše spolufinancování vlády na evropských projektech.
[3] Fáze ekonomického cyklu, cenový vývoj, vývoj nominálního HDP, tvorba finančních rezerv vlády, placené úrokové náklady na vládní dluh.