Mon Oct 22 10:00:00 CEST 2018

Měly by centrální banky během hluboké krize rozhazovat peníze z vrtulníku? Mnoho praktických otázek, málo konkrétních odpovědí – 2. část

Pokračování čnBlogu ze dne 16. 10. 2018

Co navrhují M. Hampl a T. Havránek?

M. Hampl a T. Havránek (2018) propojují myšlenku přímé podpory spotřeby provozované výlučně centrální bankou (tedy Friedmanovu čistou variantu rozhazování peněz z vrtulníku) s možnostmi moderních elektronických technologií dostupných ve finančním světě. V hlavních obrysech navrhují toto:

  1. Centrální banka bude vytvářet digitální měnu. Tu použije k přímé podpoře spotřeby domácností v okamžiku, kdy bude měnová politika čelit omezení ZLB a inflace se bude nacházet hluboko pod inflačním cílem.
  2. Všichni občané budou mít právo si zřídit „digitální peněženku“, do které jim centrální banka bude posílat digitální měnu. Za normálních okolností budou digitální peněženky prázdné a centrální banka bude blokovat jakékoliv transakce s nimi. V období recese nebo budou-li úrokové sazby na nule začne centrální banka posílat do digitálních peněženek (např. v týdenních či měsíčních intervalech) určité objemy digitálních peněz. Tyto objemy se budou snižovat s tím, jak se bude ekonomika oživovat a inflace zvyšovat.
  3. Digitální měnu bude možno z „digitálních peněženek“ převádět na běžné bankovní účty. Použitelnost digitálních peněz však bude časově omezena. Centrální banka bude moci zatížit tyto digitální peníze vysokou zápornou úrokovou sazbou, aby tím domácnosti podnítila k utracení peněz. Centrální banka bude rovněž schopna omezit použití peněz pouze na spotřebu, případně na spotřebu určitých vybraných položek.
  4. Celý systém by měl být chráněn proti zneužití, např. proti praní špinavých peněz.

Výhody této formy nekonvenční měnové politiky autoři spatřují v následujících směrech:

  1. Na rozdíl od širšího pojetí rozhazování peněz z vrtulníku, při kterém centrální banka úzce spolupracuje s vládou (vláda poskytuje ekonomice fiskální impuls a centrální banka tuto operaci financuje), je přímá podpora spotřeby na konání vlády nezávislá. Centrální banka se tak vyhýbá tradičnímu měnověpolitickému tabu, které spočívá v principiálních obavách z měnového financování fiskální politiky. Tento způsob financování vládních deficitů bývá centrálním bankám příslušnými zákony explicitně zakazován.
  2. Při tomto způsobu podpory spotřeby (financované kapitálem centrální banky) by neměla být nijak omezena schopnost banky ovlivňovat/řídit inflaci. Na základě důkladné meta-analýzy autoři dospívají k závěru, že neexistuje žádná historická korelace mezi finanční silou centrálních bank a jejich výsledky při naplňování inflačního mandátu.
  3. Bude-li centrální banka podporovat spotřebu přímými částkami peněz, nebude odkázána na nejisté působení obvykle komplikovaného transmisního mechanismu měnové politiky. Dokonce bude umět lépe odhadnout potřebný objem a načasování této podpory vzhledem k jejímu hlavnímu poslání, jímž je zabezpečování cenové stability.
  4. V případě přímé podpory spotřeby budou transfery obyvatelstvu explicitní, transparentní a pravděpodobně i spravedlivé, protože „každý dostane stejně“. Pro centrální banku by měla být komunikace s veřejností snazší a tato politika (přinejmenším ve srovnání s kvantitativním uvolňováním nebo devizovými intervencemi) by měla být pro veřejnost srozumitelnější.

Hamplův a Havránkův návrh lze považovat za zajímavý, inovativní a hodný pozornosti. Autoři sice připouštějí, že je možno vznést mnoho praktických námitek proti tomuto nekonvenčnímu nástroji, ale sami žádný podrobnější návrh na způsob jeho fungování neformulují. Možná to činí proto, že si udržují nad podobnými „provozními detaily“ akademický nadhled a nechávají takový úkol na prakticích, kterých bývá v centrálních bankách k dispozici dost a dost. Možná to ale činí i v jakémsi sebezáchovném pudu: na málokterou oblast totiž tak přiléhavě platí varování, že „ďábel je skryt v detailu“. Níže se pokusím strukturovaně přiblížit, jaká úskalí v praktickém provádění přímé podpory spotřeby spatřuji.

Rizika schématu přímé podpory spotřeby centrální bankou

Vymezení okruhu oprávněných osob

Komu budou centrální banky posílat peníze? Lidem od 18 let věku výše? A proč ne třeba patnáctiletým nebo už desetiletým? I u dítek školou povinných lze očekávat zřetelně artikulované spotřebitelské preference a navíc velmi nízký sklon k úsporám, který se bude pro celou operaci velmi hodit. Centrální banky budou muset zvolit nějakou věkovou hranici, která bude dávat ekonomický smysl a zároveň bude v souladu s jakýmsi obecně přijatelným povědomím.

Bude se přímá podpora posílat například vězňům, lidem ve vazbě či nepravomocně odsouzeným? Budou moci objednávat přes internet zboží lidé z vězení, kupříkladu pro své příbuzné? Budou na ni mít nárok lidé pobývající v nemocnicích, v léčebnách dlouhodobě nemocných či v psychiatrických ústavech? Bude oprávněnou osobou někdo, kdo se třeba dva dny před poskytnutím podpory vrátí z nemocnice či vězení, ale nějakým nedopatřením (či administrativním pochybením) se nedostane na seznam centrální banky? Budou oprávněnými osobami ti, kteří budou dlouhodobě (služebně nebo soukromě) pobývat v zahraničí? Bude oprávněnou osobou ten, kdo se například vrátí po pěti letech ze zahraničí a nestačí si vyřídit všechny náležitosti? Budou oprávněnými osobami lidé, kteří čelí exekuci1? A budou moci tyto prostředky využít na spotřebu (jak by si to přála centrální banka) nebo k úhradě části svých dluhů (jak by si to pravděpodobně přála většina dlužníků a možná i samotných věřitelů) a přiblížit tak den, kdy se opět stanou „plnohodnotnými spotřebiteli“? Budou mít na podporu nárok cizinci, kteří týden před prvním shozem peněz dostanou státní občanství daného státu? A dozví se vůbec centrální banka o takových případech? Co konkrétně vlastně znamená na první pohled nevinně a zdánlivě jednoznačně vyhlížející pojem „všichni občané“?

Kdo bude systém přímé podpory spotřeby administrativně provozovat?

Bude si celý systém přímé podpory spotřeby obhospodařovat centrální banka sama nebo si na to najde externí firmu? A bude-li to dělat sama, mají autoři návrhu alespoň přibližnou představu o administrativní náročnosti celého projektu a potřebných kvalifikačních předpokladech? A bude-li tuto práci pro centrální banku zajišťovat externí firma a něco se pokazí (což se může snadno stát), jak to banka vysvětlí veřejnosti? Jak vysvětlí, že pro projekt, který by měl být její parádní měnověpolitickou disciplínou, někdo například dodal nevhodný software nebo sice software vhodný dodal, ale neučinil tak kvůli nějakým právním nesrovnalostem včas. A až začnou přicházet stížnosti opomenutých (ale oprávněných) osob, zřídí si centrální banka „helikoptérového ombudsmana“?

Bude do vytváření seznamu oprávněných osob centrální banky zapojena cizinecká policie? A ministerstvo vnitra, ministerstvo spravedlnosti, ministerstvo práce a sociálních věcí nebo finanční úřady? Kolik různých státních institucí bude muset být do celého systému zapojeno? Jak konkrétně bude vypadat jejich spolupráce s centrální bankou? Kolik právních předpisů všech spolupracujících státních úřadů bude třeba změnit a přizpůsobit danému účelu? Oproti očekávatelnému množství všech návazných a široce rozvětvených legislativních změn zasahujících možná desítky institucí se úprava zákonů týkajících se pouze fungování centrální banky jeví jako drobnost.2 Čím delší bude seznam oprávněných osob (což by měl být zájem centrální banky), tím komplikovanější celý systém bude a tím větší problémy mohou vzniknout. Jsou si autoři vědomi toho, že otevírají Pandořinu skříňku možných nesnází? Celkově lze tento problém zformulovat takto: nebude centrální banka pracně, nákladně a zdlouhavě vytvářet politiku přímé podpory spotřeby a z logistického hlediska tak dublovat systém, který průběžně udržuje vláda každé vyspělé země?

Měnová politika používající přímou podporu spotřeby nebude anonymní

Hampl a Havránek (2018) mají samozřejmě pravdu, když uvádějí, že centrální banky činí rozhodnutí, která ovlivňují rozdělení bohatství například mezi věřiteli a dlužníky, mezi mladými a starými nebo mezi vývozci a dovozci. Je otázkou, jestli však domýšlejí, že případné designové a implementační chyby v přímé distribuci prostředků by společnost rozdělily ne podle výše zmíněných (a stále anonymních) skupin, ale naprosto jmenovitě (neanonymně) na ty, kteří „mají smůlu“ (například proto, že jsou dlouhodobě nemocní nebo proto, že z různých neúmyslných důvodů promeškají okamžik pro čerpání přidělených prostředků) a na ty ostatní – „šťastnější“. Přestože se autoři domnívají, že by systém přímé podpory spotřeby mohl být vnímán jako spravedlivý v očích většiny populace, obávám se, že představa o tom, co je skutečně férové, může být ve společnosti trochu jiná. Obávám se, že zavedení přímé podpory spotřeby by mohlo vést naopak k neprůhlednosti a dokonce – paradoxně – k mnoha nespravedlivostem. Pokud by z množiny oprávněných osob byly vyloučeny například ty, které čelí exekuci, mohlo by se z původně čistě měnověpolitického nástroje snadno stát téma vysoce politické a potenciálně třaskavé. Rozdělování peněz nebude anonymní, jako tomu bývá při běžně prováděné měnové politice, a navrhovatelé konkrétní podoby schématu přímé podpory spotřeby by si toho měli být vědomi.

Kdo uhradí náklady na vedení bankovních účtů?

Nejchudší domácnosti většinou nemají bankovní účty. Budou nuceny si je pro tento účel zřídit? A budou muset si je založit již nyní, aby se dostaly do registru oprávněných osob (a platit bankám poplatky za jejich vedení), i když se centrální banka rozhodne pro shoz peněz z vrtulníku třeba až za tři roky nebo za pět let (nebo třeba vůbec)? Uhradí centrální banka bankovní poplatky za vedení účtů všem lidem, kteří si je (již nyní) otevřou jenom proto, že někdy v budoucnu (možná) dostanou od centrální banky jakousi podporu své spotřeby? Nejde jistě o fatální problém, ale bude třeba ho vyřešit ke spokojenosti i těch, kteří obvykle mívají tisíc a jeden důvod k nespokojenosti (a to takřka s čímkoliv).

Rizika pro důvěryhodnost centrální banky, když něco selže

I kdyby u 99% oprávněných příjemců proběhla distribuce přímé podpory spotřeby naprosto hladce, nestane se zbývající procento zdrojem nežádoucího rizika? Nerozpoutají se při dobře míněném rozdávání peněz ničivé emoce a vášně? Nestanou se působivé příběhy nešťastníků, kteří by měli na podporu nárok, ale kvůli nějakému banálnímu pochybení nebo přílišné administrativní těžkopádnosti k nim podpora nedoputuje, vděčným soustem pro bulvární tisk? Nevyhřeznou primitivní temné spodní proudy z nitra společnosti a nesmetou sice dobře míněný, ale logisticky nedokonale zvládnutý projekt centrální banky do propadliště měnověpolitických dějin? Neriskuje centrální banka, že si v konečném důsledku popudí veřejnost proti sobě? Nenabydou různé komplikace při vysvětlování možných pochybení vzniklých při přípravě a realizaci systému podpory spotřeby takového rozměru, že nedávné vysvětlování smyslu nekonvenčních nástrojů se proti tomu stane triviální rétorickou prkotinou? Považuje-li jeden z autorů tento projekt za „snadno proveditelný“ (Hampl, 2018), nemohla by se případná (snadno představitelná) zaškobrtnutí stát skutečnou „noční můrou pro komunikaci“? Nebudou se pak jevit dosavadní nekonvenční nástroje jako nedostižně komfortní? Nepřipraví si centrální banky situaci, ve které budou jejich dobře míněné skutky (motivované čistě měnověpolitickými pohnutkami) „po zásluze potrestány“?3

Riziko trade-offu mezi okruhem oprávněných osob a výší podpory spotřeby

Při koncipování systému přímé podpory spotřeby si lze představit různá úskalí. Například ve snaze učinit celý systém pokud možno co nejjednodušší (na podporu by měli nárok například ti, kdo jsou starší 18 let, mají trvalé bydliště v dané zemi a platí daně), by mohl být okruh oprávněných osob poměrně úzký (možná ne více než 2/3 obyvatel). Aby byl zaručen dostatečný makroekonomický dopad do spotřeby, implikovalo by to ceteris paribus potřebu spíše vyššího objemu podpory připadající na jednoho oprávněného. S rostoucí mezní výší podpory by se však zvyšovaly podněty pro stížnosti všech, kteří by z nějakých důvodů zůstali neuspokojeni, což by mohlo napomáhat šíření pocitu, že je celý systém v konečném důsledku nespravedlivý. Naopak snaha učinit systém co nejspravedlivější (a tudíž složitější) by zvyšovala administrativní náročnost celého projektu a komplikovala jeho proveditelnost. Nejsou to tedy moc lákavé možnosti.

Nebude přímou podporou spotřeby dokázáno, že (přeci jen) existuje „oběd zdarma“?

Přímá podpora spotřeby uskutečněná v režii centrální banky může navozovat dojem, že spotřebitelé dostanou něco zdarma, aniž by pro to museli vynaložit odpovídající úsilí. Není sice neobvyklé, že vláda tu a tam přidá penzistům, zvýší plat zaměstnancům ve státním sektoru či poskytne nějakou dávku, která zpříjemní život jejím příjemcům. Vláda ale kvůli tomu všemu vybírá daně. Bývá pak pod rozlišovací schopností smrtelníků dopátrat se, jestli příslušné plnění bylo financováno právě z těchto daní, případně emisí vládního dluhu, a jestli celková výše všech plnění odpovídá všem nedobrovolně odevzdaným daním. Pokud by ale roli rozdávače dárků (z vrtulníku) měla začít vykonávat nějaká další instituce, která k tomu žádné daňové protiplnění nebude vyžadovat, bude to navozovat biblické podobenství „padání bájné many z nebes“.

Ekonomové si vždy dávali záležet na tom, aby zbytku lidstva dokázali, že „oběd zdarma“ je pouhým kouzelnickým trikem, který má vytvořit zdání něčeho, co ve skutečnosti není. Nyní by tato dlouhodobá osvěta dostala (a jaká ironie, že hlavním přičiněním ekonomů!) vážné trhliny, a to ve jménu co nejlepšího naplnění poslání centrálních bank. Někdo by v tom mohl dokonce i spatřit předobraz „zaručeného sociálního důchodu“, o kterém se v posledních letech stále častěji mluví a který bude možná jednou zaveden.

Každopádně centrální banky budou muset vynaložit velké úsilí pro to, aby přímou podporu spotřeby vysvětlily jako ryze měnověpolitické opatření, jehož použití je podmíněno pouze mimořádnými ekonomickými okolnostmi. Měly by co nejrozhodněji předejít možnému podezření, že se jedná o špatně skrývanou variaci na rozpočtovou či dokonce sociální politiku.

Nebudou přímou podporou spotřeby centrální banky „fušovat do řemesla“ vládám? A nebudou vlády v pokušení této politiky centrálních bank „zneužívat“?

Tato otázka se týká základního způsobu fungování vyspělých tržních ekonomik, kdy vlády a centrální banky jsou sice obvykle právně a funkčně nezávislými entitami, ale obě svými politikami bezprostředně ovlivňují hospodářský vývoj, včetně agregátní poptávky a inflace. V tomto uspořádání rozhodně není neobvyklé, že vlády mívají tendenci odkládat například (politicky bolestivou) konsolidaci veřejných financí nebo žádoucí (politicky bolestivé) strukturální reformy, přičemž někdy mlčky spoléhají na to, že centrální banky patřičnou měnovou akomodací zmírní následky laxnosti vlád. Nedávný vývoj v eurozóně je bohatým zdrojem důkazů pro toto tvrzení a opakované apely Maria Dragiho na to, aby vlády zemí eurozóny podstatně zvýšily své úsilí na poli strukturálních reforem, jsou výmluvným svědectvím téhož. Jakkoliv hyperuvolněné měnové politiky centrálních bank v období po finanční krizi signalizovaly národním vládám ochotu centrálních bankéřů jít v měnové akomodaci velmi daleko, přímá podpora spotřeby by mohla být pro většinu vlád přímo rajskou hudbou. Pokud by tento nekonvenční nástroj měnové politiky při každém hlubším hospodářském poklesu dostatečně zdomácněl, nemohli bychom se patrně divit tomu, pokud by ho politici na svých centrálních bankách ne-li přímo požadovali, tak alespoň patřičným způsobem velebili a čas jeho použití více či méně sugestivně předpovídali. O tom, jak by se sami mohli chtít aktivně přičinit o ukončení recese, není třeba mít velké iluze.

Shrnutí

Z výše uvedených úvah plyne, že technické a organizační provedení systému přímé podpory spotřeby nemusí být vůbec tak jednoduchý úkol, jak by se na první pohled mohlo zdát. Naopak by mohl být zdrojem různorodých a nemalých rizik pro důvěryhodnost centrální banky. Aby splnil to, co se od něj očekává, měl by být:

  1. dokonale navržený, aby neskýtal sebemenší záminku notorickým reptalům a pochybovačům,
  2. mimořádně velkorysý, aby ani náznakem nevyvolával podezření z možné ekonomické ostrakizace některých skupin obyvatelstva,
  3. přiměřeně jednoduchý (asi stejně, jako když se provádí úkony v elektronickém bankovnictví nebo nákupy zboží přes internet),
  4. organizačně a elektronicky neprůstřelný, aby veškerá pochybení byla minimalizována,
  5. dostatečně pružný, aby bylo možno průběžně odstraňovat nedostatky, které se „za pochodu“ vynoří, a
  6. přímo vzorově provedený, aby neměly o čem psát například bulvární plátky o seriózních listech nemluvě.

Centrální banky by tím sice získaly nástroj, který by jim pravděpodobně zjednodušil a zpřehlednil transmisi měnové politiky do inflace, ale zároveň by si tím vytvořily „hračku“, jejíž provoz by rozhodně nebyl bezúdržbový, nízkonákladový a bezrizikový.

Neodvažuji se posoudit, jak dlouho by mohlo zabrat celý systém vytvořit, odladit a uvést do spolehlivého provozu.4 Obávám se, že ani rychlá a odhodlaná centrální banka by to do příští krize stihnout nemusela a je otázkou, jestli do té přespříští. Nesdílím proto optimismus autorů, kteří „věří, že tyto technické výzvy budou vyřešeny, než přijde příští krize“ (Hampl, Havránek, 2018). Ale kdoví? Centrální banky by si neměly stanovovat nenáročné cíle.

Literatura:

Bernanke, B. (2002), Deflation: Making sure „It“ Doesn’t Happen Here, National Economists Club, Washington, D.C., November 21.

Buiter, W. (2014), The Simple Analytics of Helicopter Money, Why It Works – Always, Economics, vol. 8, August

Hampl, M. Havránek T. (2018), Central Bank Capital as an Instrument of Monetary Policy, https://ideas.repec.org/p/zbw/esprep/176828.html

Hampl, M. (2017), Může některá země zavést digitální měnu? Mojmír Hampl (Ekonom 21. 12. 2017, strana 16)

Hampl, M. (2018), A Digital Currency Useful for Central Banks? Speech at the 7th BBVA Seminar for Public Sector Investors and Issuers, Bilbao, February 27, 2018

Muellbauer, J. (2014), Combatting Eurozone deflation: QE for the people, Vox CEPR’s Political Portal (23 December)

Turner, A. (2013), Debt, Money and Mephistopheles, speech at Cass Business School, 6 February

Turner, A. (2015), The Case for Monetary Finance – An Essentially Political Issue. IMF Jacques Polak Research Conference, November 5

1 Například v ČR se podle odhadů jedná o více než 800 tisíc lidí, což představovalo přibližně 15 % celkové zaměstnanosti v ČR v roce 2017. Z makroekonomického hlediska to není zanedbatelný podíl.

2 Není tak úplně od věci připomenout, že ČNB v listopadu 2012 nesnížila svoji 2T repo sazbu a diskontní sazbu na 0 %, ale na 0,05 % kvůli komplikacím, které by „absolutní“ nula mohla působit v různých oblastech ovlivňovaných příslušnými právními předpisy. Podobným způsobem, jakým tento administrativní aspekt ovlivnil měnovou politiku ČNB (byť v zanedbatelném kvantitativním rozsahu), by mnohem větší množství různých prozatím nepředvídaných okolností mohlo dosti výrazně ovlivnit výslednou podobu systému přímé podpory spotřeby.

3 Mementem může být například zkušenost ČNB s kurzovým závazkem. Přestože tento závazek nepřinesl české ekonomice žádné zjevné či vyčíslitelné škody (právě naopak), pokles důvěry veřejnosti v ČNB ze 77 % v září 2013 (tedy 2 měsíce před přijetím závazku) na 47 % v únoru 2014 (tedy 3 měsíce po přijetí závazku) signalizoval velkou změnu vnímání této instituce, která (podobně jako jiné centrální banky v té době) použila nějaký nekonvenční nástroj měnové politiky. Pramen: STEM.

4 Myslím, že případní čeští architekti nějaké budoucí přímé podpory spotřeby by se mohli nechat inspirovat zkušenostmi někdejších otců kuponové privatizace (při definování okruhu oprávněných osob), strůjců rozdělení československé měny (při zabezpečení hladkosti celého procesu a pružnosti při výskytu některých dílčích poruch), jakož i stávajícími zkušenostmi těch, kdo organizují parlamentní volby či distribuci různých sociálních příspěvků obyvatelstvu. Ani to však nemusí být zárukou úspěchu.