Vladimír Bezděk, poradce bankovní rady ČNB
(HN 28.8.2001 strana 13, rubrika ekonomické analýzy / servis)
Fiskální politika ve světle diskusí o její strukturální komponentě
Vladimír Bezděk
Evropská unie již vyřešila rostoucí saldo rozpočtů, teď je na řadě ČR
* Tvrzení, že veřejné rozpočty v ČR trpí v rostoucí míře tzv. strukturálními problémy, není nové ani originální. Hodnocení fiskální politiky vede k závěru, že by neměla rezignovat na své stabilizační poslání.
Na počátku 90. let procházela fiskální politika v EU velmi obtížným vývojem. (viz graf) Deficity veřejných rozpočtů (v průměru za EU) přesahovaly 5 % HDP a v důsledku toho se rychle zvyšoval i veřejný dluh, přičemž jeho podíl k HDP hodně převyšoval 60% hranici. Tato situace byla stěží slučitelná s ideou společné evropské měny a jednotné monetární politiky. Nastala potřeba konsolidace veřejných financí vyjádřená známými maastrichtskými fiskálními kritérii: Deficit veřejných rozpočtů nepřesahující 3 % HDP zabezpečí za určitých předpokladů v delším časovém období snížení veřejného dluhu na úroveň nejvýše 60 % HDP. Deficit veřejných rozpočtů (průměr za EU) klesl pod 3% hranici poprvé v roce 1997 a ve stejném roce začala klesat relativní výše veřejného dluhu. Členské země EU se v roce 1998 rozhodly dále posílit příznivý vývoj fiskální politiky přijetím tzv. Paktu stability a růstu. V jeho rámci, konkrétně pak v tzv. programech stability (pro členské země EMU) nebo konvergenčních programech (ostatní EU státy), se členské země EU zavazují ve střednědobém časovém horizontu (2002 až 2003) dosáhnout téměř vyrovnaných nebo dokonce přebytkových veřejných rozpočtů.
Bezpečnostní rezerva
Smyslem tohoto cíle je vytvořit ve veřejných rozpočtech určitou bezpečnostní rezervu, která zajistí nepřekročení maastrichtského 3% rozpočtového kritéria ani v případě nepříznivého makroekonomického vývoje, ani v situaci neočekávaných výpadků příjmů nebo překročení plánovaných výdajů nesouvisejících s cyklickým vývojem ekonomiky. Jinými slovy, vyrovnané veřejné rozpočty vytvoří dostatečný prostor pro plné a symetrické fungování tzv. automatických fiskálních stabilizátorů během všech fází ekonomického cyklu. Fiskální saldo je totiž dosti citlivé na fázi hospodářského cyklu. Abstrahujeme-li od možných zásahů vlády, pak obecně platí, že v situaci hospodářského růstu budou veřejné rozpočty vykazovat lepší výsledky (z důvodu vyššího daňového inkasa a nižších některých výdajů), naopak v recesi bude deficit vyšší. Deficit veřejných rozpočtů, který je očištěn o vliv hospodářského cyklu, se nazývá cyklicky očištěný (strukturální) deficit a lze konstatovat, že představuje odhad určitého "ryzího", tj. vládou chtěného a zamýšleného deficitu. V případě EU došlo pod vlivem Paktu stability a růstu k poměrně významnému posunu v uplatnění konceptu strukturálního salda veřejných rozpočtů. Původní analytický koncept strukturálního salda spočíval v tom, že po očištění o vliv hospodářského cyklu bylo možné odhadnout tzv. fiskální impuls, který vláda vysílá prostřednictvím své rozpočtové politiky a jejího dopadu na poptávku do ekonomiky. Srovnáním tohoto impulsu s danou fází ekonomického cyklu je možné určit, do jaké míry je v praxi plněna makroekonomicky stabilizační funkce fiskální politiky. V případě Paktu stability a růstu se ovšem z analytického konceptu strukturálního salda stal nástroj s konkrétním hospodářsko-politickým dopadem. Evropská komise každoročně monitoruje plnění stabilizačních či konvergenčních programů jednotlivých členských zemí, a to jak z hlediska dosažení celkového salda veřejných rozpočtů, tak i jeho strukturální komponenty. Země, kterým se ještě nepodařilo dosáhnout střednědobého fiskálního cíle (tj. téměř vyrovnané nebo přebytkové veřejné rozpočty), by neměly v průběhu tohoto období vykazovat odchylky od plánovaného strukturálního salda v jednotlivých letech daného stabilizačního či konvergenčního programu. V opačném případě může být daná země požádána o přijetí adekvátních korekčních opatření. Skutečnost, že koncept cyklicky očištěného salda veřejných rozpočtů proniká v rostoucí míře z analytické úrovně do konkrétních hospodářsko-politických rozhodovacích procesů, je o to zajímavější, že samotný výpočet strukturálního salda podléhá řadě dílčích nejistot a zůstává stále pouze určitým odhadem. Na tomto místě lze zmínit například problematiku odhadu potenciálního produktu a následně i velikosti mezery výstupu - k nejčastěji používaným patří metoda produkční funkce nebo různá statistická vyhlazení (např. Hodrick-Prescottův filtr, jenž je používán i Evropskou komisí), přičemž obě metody nemusí samozřejmě vést ke zcela totožným výsledkům. Další možnou otázkou k diskusi často bývá, kterým položkám ve veřejných rozpočtech (zejména pak na straně výdajů) přiřadit cyklické chování. V některých zemích je citlivost veřejných výdajů na ekonomický cyklus natolik nízká, že se v praktických výpočtech považuje za nulovou (celkem 5 zemí EU), v jiných státech je naopak citlivost výdajů na mezeru výstupu poměrně vysoká (Dánsko, Švédsko a Nizozemsko). Lze ovšem konstatovat, že v průměru za celou EU leží hlavní váha ovlivňující výši cyklického salda prakticky výhradně na příjmové straně veřejných rozpočtů.
Veřejné rozpočty v ČR
Po pohledu na fiskální situaci v zemích EU zbývá pokusit se odhadnout strukturální saldo českých veřejných rozpočtů (viz graf). Výchozí saldo veřejných rozpočtů je představováno celkovým cash saldem veřejných rozpočtů upraveným o mimořádné položky (tj. na straně příjmů o privatizační a kvazi-privatizační zdroje a na straně výdajů o realizované dotace do transformačních institucí reprezentovaných finanční skupinou Konsolidační banky a Českou inkasní). Na takto definované saldo aplikujeme metodu očištění o vliv hospodářského cyklu a výsledkem je tedy v grafu znázorněný strukturální deficit veřejných rozpočtů. Meziroční změnu strukturálního deficitu lze považovat za v předchozím textu zmíněný fiskální impuls vlády. Co vše lze z grafu zjistit? Saldo veřejných rozpočtů upravené o mimořádné položky naznačuje, že fiskální politika vykazovala v celém sledovaném období deficitní tendence, které se od roku 1999 znatelně prohlubují. Po očištění o vliv ekonomického cyklu, tj. pohledem na strukturální komponentu fiskálního salda, vyniknou tyto tendence ještě výrazněji. Analýza fiskálního impulsu pak nasvědčuje tomu, že po značnou část sledovaného období se fiskální politika chovala procyklicky. Nejprve v letech 1995 a 1996 přispívala k již tak silnému růstu domácí poptávky a prohlubovala strukturální deficit, ačkoliv by samotné působení automatických fiskálních stabilizátorů velelo ke snižování celkového deficitu veřejných rozpočtů a neprohlubování jeho strukturální komponenty. V letech 1997 a 1998 pak fiskální politika vlivem tzv. rozpočtových balíčků přispěla svým dílem k eskalaci ekonomické recese. V roce 1999 došlo k určitému obratu v tomto vývoji, kdy v situaci přetrvávajícího ekonomického oslabení byla fiskální politika koncipována proticyklicky. Část tehdejšího deficitu byla výsledkem fungování automatických fiskálních stabilizátorů - šlo tedy o cyklický deficit a druhá část deficitu se rekrutovala z aktivní procyklické fiskální politiky reprezentované zvýšením veřejných výdajů. Z hlediska současného vývoje je znepokojivá zejména skutečnost, že tendence k fiskální stimulaci ekonomiky přetrvává, a to dokonce se značně rostoucí intenzitou i v situaci, kdy se ekonomika nachází v poněkud odlišné fázi hospodářského cyklu. Přitom patrně neexistuje dostatek reálných důvodů domnívat se, že by se trend prohlubování fiskální nerovnováhy v blízké budoucnosti zastavil či dokonce zvrátil.
Unie nás může poučit
Na odhady strukturální komponenty salda veřejných rozpočtů je nutné pohlížet bezesporu s určitou rezervou. Na druhé straně je ovšem nutné podotknout, že odhad fiskálního impulsu, tedy meziroční změny strukturálního deficitu, je velmi stabilní a na použité metodě kvantifikace mezery výstupu prakticky nezávislý. Skutečnost, že fiskální politika ČR trpí rostoucími strukturálními obtížemi, je potvrzována nejenom ekonometrickými odhady a modely, ale také současnou realitou, kdy se fiskální deficity zvyšují (a patrně dále budou zvyšovat) i v situaci poměrně solidního ekonomického růstu. Tento vývoj citelně navozuje obavu, že fiskální politika nebude, jako ostatně po značnou část minulosti, plnit příliš úspěšně makroekonomickou stabilizační funkci. Pozitivní vliv automatických fiskálních stabilizátorů tak může být více než převýšen negativními procyklickými prvky, ať už pasivní (např. poněkud autonomní vliv rostoucích mandatorních výdajů) nebo aktivní povahy (diskreční výdajová nebo daňová politika). Vývoj fiskální pozice zemí Evropské unie v 90. letech minulého století nám přitom může být příkladem, že navzdory politické obtížnosti je problematika fiskální nerovnováhy obecně řešitelná. Naše situace je přitom usnadněna tím, že na rozdíl od zemí EU nemusíme zatím ve fiskální oblasti plnit žádná explicitní kritéria (maastrichtská nebo cíle stanovené v stabilizačních či konvergenčních programech). V případě absence explicitního cíle je ovšem o to důležitější dobrovolné odhodlání a přesvědčení. V tomto smyslu bychom se neměli nechat ovlivnit ani tím, že veřejný dluh je zatím ještě stále poměrně nízký. Jeho vývoj bude totiž do budoucna nepříznivě ovlivněn přepínáním implicitních závazků státu z bilance Konsolidační banky na oficiální veřejný dluh a také nazráváním splatnosti rizikových státních záruk. Ze zkušeností zemí EU je dále také patrné, že existuje určité časové zpoždění mezi úspěšným snižováním deficitů veřejných rozpočtů a následným snížením míry veřejného zadlužení. V neposlední řadě lze podotknout, že i v případě relativně nižšího zadlužení by fiskální politika neměla rezignovat na své stabilizační poslání. Fiskální politika respektující fázi ekonomického cyklu je vítaným příspěvkem do celkového mixu hospodářské politiky, a vytváří tak vhodné předpoklady pro optimální měnovou politiku.
Autor je poradce ČNB