Nezkrácená verze
Vladimír Bezděk
Deficit nejlépe vyřeší pokles výdajů
Vladimír Bezděk , poradce bankovní rady ČNB (HN 6.11.2001strana 31, rubrika: Analýzy/rozpočet)
Skutečnost, že česká fiskální politika prochází velmi obtížnou etapou svého vývoje, se stala v poslední době prakticky všeobecně akceptovaným poznatkem. K domácím hlasům v tomto směru se rostoucí intenzitou přidávají také analýzy mezinárodní institucí. Za konkrétní příklad můžeme považovat březnovou studii Světové banky "Public expenditure review", červencovou zprávu Mezinárodního měnového fondu nebo také poznatky z pravidelné analýzy OECD o české ekonomice.
Zhoršující se fiskální vývoj není důsledkem pouze nedávné ekonomické recese nebo postupné úhrady transformačních nákladů v podobě narůstajících ztrát transformačních institucí reprezentovaných zejména finanční skupinou Konsolidační banky. I po očištění o tyto faktory vykazuje fiskální politika prohlubující se deficitní tendence. Za základní příčinu potíží ve veřejných rozpočtech je nutné považovat tzv. strukturální důvody. Jedná se o vnitřně vestavěné procesy ve fiskální politice, nezávislé na konkrétní fázi hospodářského cyklu.
Ve světle těchto poznatků je často České republice doporučováno zahájení procesu postupné fiskální konsolidace s cílem získat kontrolu nad vývojem fiskální nerovnováhy, což by umožnilo snížit míru deficitnosti veřejných rozpočtů. Tento vývoj by se s určitým časovým odstupem projevil minimálně ve snížení v současnosti značně vysoké dynamiky růstu veřejného zadlužení. Otázkou ovšem je, o jakém typu fiskální konsolidace by bylo v případě české ekonomiky vhodné uvažovat.
Fiskální konsolidace
Možnosti jsou v podstatě pouze tři. Deficity veřejných rozpočtů lze snižovat prostřednictvím zvyšování příjmů (tj. daní), snižováním výdajů nebo určitou kombinací obou předchozích postupů. Obecný rozdíl mezi těmito metodami nespočívá pouze v míře politické průchodnosti. Problematika fiskálních konsolidací, jejich struktury a úspěšnosti se stává v posledních letech předmětem bohatého ekonomického výzkumu. Jedním z důležitých závěrů je konstatování, že struktura fiskální konsolidace významným způsobem ovlivňuje její úspěšnost, a to jak z hlediska makroekonomických efektů, tak i co se udržitelnosti konsolidační politiky týká. Z empirických srovnání vyplývá, že podstatně lepších výsledků dosahují konsolidace založené spíše na redukci výdajů (zejména neinvestičního charakteru) než ty spoléhající se na zvyšování daní.
Úvahy o struktuře fiskální konsolidace může být vhodné obohatit i o další souvislosti. Jednou z nich je bezesporu pohled na výši složené daňové kvóty v ČR a různých evropských zemích, které lze v mnoha ohledech považovat za současné či potenciální konkurenty České republiky. Na základě údajů z pravidelných přehledů publikovaných OECD lze usoudit, že výše složené daňové kvóty v ČR (v metodice OECD) je na podobné úrovni jako v Maďarsku nebo Polsku, ovšem značně vyšší než v méně rozvinutých zemích EU jako je například Španělsko nebo Portugalsko. V poslední době nadto dochází v mnoha zemích EU k přijímání plánů počítajících s postupným snižováním celkové daňové zátěže. Kroky v tomto směru podniklo či alespoň oznámilo jak Maďarsko, tak i Polsko.
Dalším možným pohledem na fiskální konsolidaci může být i její vliv na inflaci, která stojí v centru pozornosti centrálních bank. Obecně lze konstatovat, že zvyšování daní, zejména pak nepřímých, se bude projevovat tendencemi k růstu cenové hladiny s možným rizikem spočívajícím v akceleraci inflačních očekávání. Naopak snížení fiskálních deficitů zejména pomocí redukce výdajů by mělo přispívat k poklesu inflačních tendencí, čímž se vytváří prostor pro centrální banku pomocí vhodné akomodativní měnové politiky tlumit možné krátkodobé negativní dopady poptávkové restrikce. Zdá se tedy, že lze nalézt dostatek přesvědčivých argumentů ve prospěch podpory takové fiskální konsolidace, která se bude orientovat především na úspory ve veřejných výdajích.
Mandatorní výdaje
Z hlediska struktury výdajů veřejných rozpočtů je všeobecně známým faktem, že nejproblematičtější záležitost představují tzv. mandatorní výdaje. Ty lze pracovně rozčlenit do následujících tří základních skupin:
1. "Mandatorní výdaje" dané zákonem - např. dávky sociálního zabezpečení, státní příspěvek na penzijní připojištění a stavební spoření, dávky státní sociální podpory, dávky v nezaměstnanosti apod.
2. "Ostatní mandatorní výdaje" vyplývající z jiných právních norem (např. hypotéční úrokové podpory) nebo ze smluvních závazků (kurzové ztráty při správě státního dluhu, realizace státních záruk, transfery mezinárodním organizacím atd.).
3. "Kvazimandatorní výdaje", kam řadíme například výdaje na aktivní politiku zaměstnanosti, armádu, zahraniční pomoc, mzdy zaměstnanců veřejného sektoru, kapitálové výdaje předurčené vládními rozhodnutími aj).
Vývoj takto rozčleněných manadatorních výdajů českých veřejných rozpočtů od roku 1995 do současnosti zobrazuje graf. Jde o vyjádření poměru jednotlivých skupin k HDP. Je evidentní, že váha celkových mandatorních výdajů rostla po celé sledované období a nyní přesahuje 25% HDP. Vyjádřením podílu mandatorních výdajů na celkových výdajích státního rozpočtu vynikne růst jejich váhy ještě zřetelněji. Zatímco v roce 1995 se jednalo o necelých 68%, tak v roce letošním jde již o téměř 82% výdajů státního rozpočtu a v roce příštím by se mělo jednat o více než 83%. Nejvýraznější složkou jsou "klasické" výdaje dané zákonem (cca 17% HDP). Výdaje dané jinou právní normou, popř. smlouvou jsou z hlediska celkového rozsahu zanedbatelné, byť v budoucnu odtud hrozí značné riziko ("nazrávání" rizikových státních záruk). Kvazimandatorní výdaje vykazují v čase rovněž rostoucí trend a v posledních letech převyšují 8% HDP.
Z hlediska objemu jsou nejvýznamnější součástí mandatorních výdajů tzv. sociální výdaje v čele s výdaji na státní penzijní systém, který představuje téměř 10% HDP. Penzijní systém již několik let vykazuje deficit ve výši přibližně 1% HDP. Vzhledem k nepříjemné finanční aritmetice vyplývající z procesu stárnutí populace se budou penzijní deficity od druhé poloviny této dekády rychle prohlubovat. V hypotetickém případě, kdy by se nepřijala žádná korekční opatření ať už na straně příjmů nebo výdajů penzijního systému, může deficit v roce 2030 atakovat hranici 6% HDP, jak dokládají odhady MPSV.
Penzijní systém v kontextu české ekonomiky má ovšem i další pilíř představovaný systémem penzijního připojištění a komerčního životně-důchodového pojištění. Obě možnosti zabezpečení na stáří jsou (při splnění určitých podmínek) podporovány daňovými úlevami, přičemž k účasti v penzijním připojištění je občan motivován také prostřednictvím státního příspěvku. Zatímco státní příspěvek představuje explicitní výdajovou položku státního rozpočtu zahrnutou v definici mandatorních výdajů, u nákladů spojených s daňovými úlevami je situace mnohem nepřehlednější.
Tyto náklady bývají často označovány jako tax expenditures a v kontextu českých mandatorních výdajů jsou neprávem opomíjeny. Tax expenditures se prozatím v podmínkách rozpočtového plánování u nás příliš neuplatňují. Zahraniční zkušenosti přitom naznačují, že se může jednat o nezanedbatelné položky. Nejde přitom jen o samotné vyčíslení hypotetických rozdílů v daňovém inkasu. Znalost těchto údajů může spolu s analýzou úspor domácností výrazně napomoci například při úvahách o státní podpoře různých spořících programů, jako je například penzijní připojištění, životní pojištění nebo stavební spoření.
Vyjděme z teze, že cílem státní podpory v těchto speciálních programech bylo a je napomoci akumulovat soukromé zdroje za účelem řešení určité problémové situace (zabezpečení na stáří, řešení bytové otázky), tedy obecně zvýšit míru úspor obyvatelstva. Hrubá míra úspor domácností ovšem v čase spíše klesá. Zdá se tedy, že boom penzijního připojištění, stavebního spoření a životního pojištění nevede ke zvýšení celkové míry úspor obyvatelstva. Naopak lze vyslovit hypotézu, že domácnosti pouze restrukturalizují skladbu svých úspor s cílem maximalizovat v rámci zákona daňová zvýhodnění a státní příspěvky. Potvrzení platnosti těchto úvah fundovanější analýzou by mohlo vést k zamyšlení nad případnými úpravami dosavadní politiky státu v oblasti daňových výdajů. Další uplatnění lze spatřit kupříkladu v oblasti reformy penzijního systému, pokud by měla spočívat v zavedení dalšího okruhu státem zvýhodněných úspor (zaměstnavatelské penzijní fondy).
Smyslem tohoto textu není nijak předjímat způsob reformy penzijního systému v ČR, ani tvrdit, že reforma penzijního systému, jenž představuje nejvýznamnější složku mandatorních výdajů, je v nynější fázi nutnou podmínkou pro realizaci fiskální konsolidace. Jistě lze v nejbližších letech konsolidovat fiskální soustavu bez podstatnějších zásahů do penzijního systému. Stárnutí populace má ovšem mnohem širší dopad na fiskální soustavu než pouze prostřednictvím penzijního systému, neboť zvyšuje také výdaje na zdravotnictví či péči o staré občany. Navíc se nejedná o přechodný jev, nýbrž o dlouhodobou a velmi pravděpodobnou tendenci, protože demografické projekce vykazují v horizontu několika desetiletí poměrně vysokou spolehlivost. Lze proto vyslovit domněnku, že včasná reakce na nevyhnutelné demografické tendence může výrazně napomoci k dlouhodobému úspěchu případné fiskální konsolidace.
