Karel Barták, Roman Hlaváč, odbor restrukturalizace, ČNB
(Pojistný obzor 4/2024 strana 12, rubrika Legislativa a právo)
Společně s aktuální revizí regulatorního rámce Solventnost II se pozornost evropského pojistného trhu upírá také k IRRD, která přináší řešení úpadku vybraných pojišťoven způsobem reflektujícím specifika pojišťovací činnosti a umožňujícím zachování stability a funkčnosti pojistného trhu, omezit dopady na veřejné prostředky a daňové poplatníky a ochránit pojistníky.
Regulatorní rámec Solventnost II sice zlepšil kvalitu řízení rizik, celkovou odolnost pojistného sektoru v EU, a tím celkově snížil pravděpodobnost selhání institucí pojistného trhu, avšak samotné selhání pojišťovny nebo zajišťovny (dále jen „pojišťovny“) má nadále potenciál zásadních dopadů do fungování pojistného trhu, finanční stability a v některých případech i reálné ekonomiky, a to včetně dopadů na pojistníky a další oprávněné osoby a nepřímo i na třetí strany a další ekonomické subjekty. Na evropské úrovni však v současnosti neexistuje harmonizovaný rámec postupů pro řešení krize a selhání pojišťoven. Mezi jednotlivými právními řády členských zemí tak panují často značné rozdíly, což zamezuje rovnému zacházení v rámci EU.
Ozdravné plánování a řešení krize pojišťoven
Z výše uvedených důvodů je tedy žádoucí existence sofistikovanějšího a účinnějšího způsobu řízení úpadku relevantních pojišťoven. Na mezinárodní iniciativu v této oblasti, zejména v podobě práce FSB[1] , navázala Evropská komise a představila návrh harmonizovaných pravidel řešení krize pojišťoven. Aktuální návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení krize pojišťoven a zajišťoven, (dále jen „IRRD“[2] ) si klade za cíl především vytvořit rámec umožňující včasnou a účinnou intervenci u pojišťoven ohrožených úpadkem a umožnit zachování dostupnosti a kontinuálního trvání pojistné ochrany. Po své finalizaci a zejména plném začlenění do činnosti všech zainteresovaných pojišťoven bude IRRD:
- podporovat udržení stability, důvěryhodnosti a funkčnosti pojistného trhu;
- umožňovat řešení situace selhávající pojišťovny včas, účinněji a způsobem reflektujícím specifika pojišťovací činnosti;
- chránit veřejné prostředky a daňové poplatníky před náklady spojenými s úpadkem pojišťovny;
- zajišťovat lepší ochranu pojistníků a dalších oprávněných osob.
Legislativní proces
Evropská komise představila výše uvedený návrh směrnice v září 2021. V současné době probíhá vyjednávání o finální podobě směrnice mezi Evropskou komisí, Evropským parlamentem a Radou EU v rámci tzv. trialogu. V rámci Rady je zapojeno především Ministerstvo financí ČR a ČNB. Po finálním schválení směrnice bude následovat transpozice, u které se prozatímně předpokládá doba 18–24 měsíců pro účinnost zákona. Je však nutné poznamenat, že tento proces je do značné míry nepředvídatelný a může být ovlivněn mnoha faktory, které mohou domácí transpoziční proces zkomplikovat a zpomalit. Nadto je vhodné podotknout, že směrnice je vyjednávána v tzv. režimu minimální transpozice, kdy jsou kladeny na státy pouze minimální požadavky, které musí být splněny, a jednotlivé členské země mohou přistoupit i k přísnější úpravě s tím, že konkretizace je ponechána na jejich národní diskreci. Vedle procesu implementace směrnice do národního právního řádu bude paralelně vznikat na evropské úrovni celá řada doprovodných technických předpisů a pokynů doplňujících a prohlubujících rámec řešení krize pojišťoven. Tyto předpisy a pokyny budou upravovat obsahy plánů pro řešení krize, nároky na oceňování, hodnocení způsobilosti, informační povinnosti atd. V rámci přípravy národního rámce řešení krize pojišťoven se postupně předpokládá i určité zapojení pojistného trhu. Zároveň se bude očekávat na straně pojistného trhu i vlastní příprava na nové regulatorní prostředí, které přinese další požadavky.
Orgán pro řešení krize a jeho role
V rámci řešení krize se počítá se vznikem národního orgánu příslušného k řešení krize (v rámci bankovního sektoru je tímto orgánem zákonem stanovena ČNB). Příslušný orgán bude mít ze zákona celou řadu pravomocí pro realizaci řešení krize, ale i pro přípravu plánu pojišťovny pro případy jejího selhání. Co se týče úkolů a rolí, které příslušný orgán musí plnit, jedná se o poměrně komplexní řadu aktivit. Příslušný orgán bude mít odpovědnost za přípravu plánů pro řešení krize pojišťoven ve své působnosti. V rámci procesu plánování pak bude definovat nejvhodnější strategie pro řešení krize institucí nebo skupin a identifikovat a hodnotit potenciální překážky k řešení krize. Dále může požadovat, aby pojišťovny přijaly vhodné opatření k odstranění zjištěných překážek, a staly se tak způsobilými k řešení krize bez negativního dopadu na finanční stabilitu a bez nutnosti použití veřejných prostředků. Jelikož je značná část pojišťoven působících v České republice součástí mezinárodních skupin, bude příslušný orgán spolupracovat v rámci kolegií s relevantními zahraničními orgány. Oproti rámci řešení krize bank se nepřepokládá vznik centralizovaného evropského orgánu či evropského dohledu tak jako v bankovní unii. Pro pojišťovny obdobná integrace neexistuje, což zvýší roli jednotlivých národních autorit zejména v případech přeshraničních skupin s nutností spolupráce na půdě kolegií.
Způsoby řešení selhání pojišťovny
V případě selhání pojišťovny by vždy měla být nejdříve zvážena možnost řešení formou likvidace, případně insolvence, a to před použitím samotných nástrojů pro řešení krize. Pokud příslušný orgán shledá, že pojišťovna selhává nebo je její selhání pravděpodobné a alternativní opatření soukromého sektoru nebo dohledu by v přiměřené lhůtě jejímu selhání nezabránila, standardní reakcí na selhání takové instituce by měla být její likvidace nebo zahájení insolvenčního řízení. Opatření k řešení krize by měla být přijímána, pouze pokud je to nezbytné ve veřejném zájmu (tj. v obecné rovině zajistit ochranu pojistníků, udržet finanční stabilitu, kontinuitu zásadních činností a ochránit veřejné finanční prostředky) a likvidací nebo insolvencí nelze těchto cílů dosáhnout ve stejné míře. Pokud je řešení selhání pojišťovny prostřednictvím nástrojů pro řešení krize ve veřejném zájmu, může příslušný orgán za účelem dosažení stanovených cílů použít jeden nebo kombinaci více nástrojů, kterými mimo jiné zajistí kontinuitu zásadních činností a zachování tržní hodnoty pojišťovny či její části.
Plánovací činnost, nástroje řešení krize a hodnocení způsobilosti
Zásadním prvkem IRRD jsou požadavky na tvorbu plánů, přičemž regulatorní rámec rozlišuje plány řešení krize spadající do působnosti orgánu pro řešení krize a preventivní ozdravné plány, které vytváří samotné pojišťovny. V rámci ozdravného plánování pojišťovna vytváří, pravidelně aktualizuje a především do své činnosti a řídicího a kontrolního systému implementuje preventivní ozdravné postupy, jejichž účelem je mít k dispozici a včasnému užití funkční soubor opatření a kroků pro řešení nepříznivého vývoje s negativním dopadem na pojišťovnu. Kontrolu plnění požadavků vztahujících se k této činnosti pak provádí orgán dohledu. Klíčovým výstupem plánování pro účely řešení krize je pak plán řešení krize pojišťovny, jehož tvorba a následná pravidelná aktualizace jsou zajišťovány příslušným orgánem ve spolupráci s konkrétní pojišťovnou. Plán obsahuje zejména možnosti aplikace nástrojů (viz níže), souvisejících pravomocí vůči konkrétní selhávající pojišťovně a rozpracování konkrétních strategií. Pokrývá rovněž další relevantní problematiku nezbytnou pro účely faktického uplatnění režimu řešení krize. IRRD umožňuje při řešení selhání pojišťovny využití následující nástrojů:
- nástroj převodu činnosti (sale of business) umožňující převod pojišťovny (jako celku nebo její části) na soukromého nabyvatele s odpovídajícím povolením činnosti, a to bez souhlasu akcionářů;
- nástroj ukončení uzavírání nových smluv při solventnosti (solvent run off) v podobě zastavení úpisu nového obchodu a následného postupného dožití stávajících pojistných smluv způsobem zajišťujícím kontinuitu pojistného krytí a vypořádání relevantních závazků vyplývajících z uzavřených pojistných smluv;
- převod pojišťovny nebo její části (např. v podobě převedení aktiv a závazků) na překlenovací podnik (bridge undertaking) splňující podmínky pro udělení licence k provozování předmětu převodu;
- nástroj oddělení aktiv a závazků (asset and liability separation) umožňující převod aktiv nebo závazků na samostatnou společnost (užití vždy v kombinaci s jiným nástrojem);
- nástroj odpisu nebo konverze (bail-in) jako nástroj absorpce ztrát pojišťovny v selhání a případné rekapitalizace z vnitřních zdrojů pomocí kapitálu nebo způsobilých závazků (včetně možnosti využití závazků z pojištění k tomuto účelu).
Zásadním úkolem pojišťoven pak bude postupné dosahování a budování tzv. způsobilosti k řešení krize. Ta představuje stav, kdy jsou relevantní aspekty činnosti pojišťovny přizpůsobeny zvolenému způsobu řešení, dovolují aplikaci vybraných nástrojů a pojišťovna je zároveň připravena při jejím selhání provést veškeré potřebné kroky a opatření způsobem umožňujícím faktickou realizaci strategie řešení krize. Způsobilost je hodnocena příslušným orgánem, a to v řadě oblastí (řídicí a kontrolní systém, IT systémy, oceňování, komunikační strategie atd.).
Řešení krize jako společná agenda
Při bližším pohledu na požadavky IRRD lze konstatovat, že plánovací proces, oba typy plánů a hodnocení způsobilosti představují soubor na sebe navazujících činností a analýz, pro jejichž úspěšnou realizaci je zásadní spolupráce mezi jednotlivými aktéry. IRRD je tak oproti jiným regulatorním rámcům specifická vyšší mírou kooperace a tím, že naplnění jejích cílů představuje společný úkol pojišťoven, dohledu a orgánu pro řešení krize.
[1] Financial Stability Board. V této souvislosti odkazujeme mj. na publikaci, https://www.fsb.org/2020/08/key-attributes-assessment-methodology-for-the-insurance-sector/, k problematice rámců řešení krize v pojišťovnictví.
[2] Insurance Recovery and Resolution Directive. Návrh Komise dostupný na https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0582.