Marek Mora, viceguvernér ČNB, a Martin Vojta, náměstek ředitele sekce regulace a mezinárodní spolupráce
(Bankovnictví 13. 12. 2019 strana 12, rubrika Fokus)
V loňském roce došlo po několika letech nečinnosti k vývoji v oblasti budoucího rozšiřování eurozóny. Po dlouhotrvajících neformálních jednáních představilo na konci června 2018 Bulharsko svůj záměr podat přihlášku do evropského mechanismu směnných kurzů, tzv. ERM II. Tento krok ale vyvolal řadu diskusí.
Minimálně dvouletý pobyt země v tomto mechanismu, který stanoví centrální paritu kurzu její domácí měny k euru, během něhož se sleduje, zda její kurz nevybočí ze stanoveného tolerančního pásma, prověří kurzovou stabilitu kandidátské země a představuje jednu z tzv. maastrichtských podmínek pro přijetí společné měny. Téměř o rok později následovalo bulharský příklad také Chorvatsko, které 4. července 2019 rovněž oficiálně vyhlásilo záměr vstoupit do ERM II.
Přestože Bulharsko technicky splňuje předpoklady pro vstup do mechanismu ERM II bez jakýchkoliv pochyb, neboť bulharský lev je již od vzniku eura na tuto měnu vázán pevně stanoveným kurzem (tzv. currency peg), a nemůže tedy vůči euru fluktuovat (před vznikem eurozóny byl podobně vázán na německou marku), otázka přijetí nejchudší země EU (měřeno ukazatelem HDP na obyvatele) má i svou politickou dimenzi. Ne všichni stávající členové eurozóny jsou tak z myšlenky na její blízké rozšíření o Bulharsko nadšeni. Tyto skutečnosti se odrazily i ve složitosti politických jednání o vstupu země do ERM II, který je možné vnímat jako jakýsi „předpokoj“ eurozóny.
Bulharsko deklaruje svůj úmysl vstoupit do eurozóny již přinejmenším od roku 2016. V průběhu přípravných vyjednávání však na něj byly neformálně kladeny další dodatečné nároky podmiňující vstup do ERM II. Jednalo se zejména o dosažení vyššího stupně reálné konvergence a dále o vstup do bankovní unie ještě před vstupem do ERM II. Nakonec Bulharsko s dodatečnými požadavky souhlasilo a 29. června 2018 zaslalo oficiální dopis, v němž bulharské orgány vyjadřují úmysl požádat do července 2019 o přistoupení k ERM II. K tomu nicméně zatím nedošlo a další harmonogram je značně nejistý. Dopis dále obsahuje výčet reformních opatření, která se Bulharsko dobrovolně zavazuje provést před vstupem do ERM II. Vedle vstupu do bankovní unie jde např. o přijetí konkrétní makroobezřetnostní legislativy, zlepšení dohledu nad nebankovním sektorem, změny v insolvenčním rámci či v oblasti praní špinavých peněz a zlepšení řízení státních podniků.
V reakci na dopis bylo v červenci 2018 přijato prohlášení zástupců zemí eurozóny, Dánska a ECB, které potvrzuje bulharské závazky, a co je obzvláště důležité z hlediska ČR, zmiňuje také princip rovného zacházení s členskými státy a explicitně deklaruje, že se očekává, že v budoucnu bude vůči dalším zájemcům o členství v ERM II uplatněn podobný postup jako vůči Bulharsku.
Česká žádost o stanovisko Právní služby Rady EU k vyjasnění podmínek vstupu do ERM II
Ačkoliv v České republice není v současnosti brzké přijetí eura na pořadu dne, je výše popsaný vývoj nanejvýš relevantní i pro naši zemi. Nový přístup ve věci stanovení podmínek pro vstup do mechanismu ERM II uplatněný eurozónou vůči Bulharsku představuje zásadní změnu oproti dosavadnímu přístupu ke vstupu nových členů do ERM II, a bude-li akceptován, stane se precedentem, který se v budoucnu bude vztahovat i na Českou republiku. Opodstatněnost těchto obav potvrdil další vývoj, kdy téměř identické podmínky pro vstup do ERM II byly letos ze strany eurozóny a Dánska stanoveny také Chorvatsku.
Česká národní banka si byla uvedených rizik vědoma, a proto o nich informovala v listopadu 2018 vládu a po dohodě s ní se obrátila na Právní službu Rady EU s žádostí, aby vypracovala právní stanovisko k vyjasnění otázky, jaké podmínky pro vstup do mechanismu ERM II právo EU stanoví, a specificky, je-li přípustné stanovit jako podmínku předchozí vstup do bankovní unie. Připomeňme, že právo EU neupravuje podmínky pro vstup do ERM II a žádné předpisy unijního práva nepokládají vstup do bankovní unie ani další z výše uvedených závazků Bulharska a Chorvatska za podmínky nutné pro samotný vstup do ERM II.
Právní služba Rady EU vydala své stanovisko na konci června 2019 a posoudila v něm přístup eurozóny vůči Bulharsku jako přípustný. Nejpodstatnější závěr z pohledu ČR představuje tvrzení Právní služby, že požadavek na vstup do bankovní unie před přistoupením do mechanismu ERM II je přípustný a zároveň se má v souladu s principem rovného zacházení jako „objektivní podmínka“ vztahovat na všechny budoucí žadatele o vstup do ERM II, tedy hypoteticky i na Českou republiku. Pojďme nyní rozebrat a zhodnotit právní argumentaci Právní služby podrobněji.
Závěry stanoviska Právní služby a posouzení její argumentace
Právní služba připouští, že unijní právo neupravuje podmínky pro vstup do ERM II, a své závěry tak opírá hlavně o usnesení Evropské rady z 16. června 1997, jímž byl samotný systém ERM II založen. Právní služba vychází z toho, že i přes absenci legislativně stanovených podmínek je možné vstup do ERM II podmínit, a to za účelem dosažení jeho cílů, stanovených ve zmíněném usnesení Evropské rady. Limitem pro stanovení podmínek je však vždy princip rovného zacházení, přičemž pro případné rozdíly při kladení podmínek jednotlivým uchazečům musí existovat věcné důvody. Ty lze rozdělit na „subjektivní“, tj. specifické pro daný stát (např. jeho ekonomická situace), a „objektivní”, tj. nezávislé na konkrétní situaci určitého státu (např. rozdílná ekonomická situace v EU či změny v relevantním institucionálním rámci).
Rozhodnutí o přijetí státu do ERM II i na něj kladené podmínky musí dle Právní služby přímo a skutečně souviset s cíli specifikovanými v usnesení Evropské rady a musí být nastaveny s ohledem na princip nezbytnosti a proporcionality. Právní služba uvádí, že jde například o podmínky rozpočtové (fiskální konsolidace) či požadavky na strukturální reformy (cenová liberalizace). Naopak uložení podmínek přímo nesouvisejících s příslušným konvergenčním kritériem přípustné není (např. boj proti korupci, boj proti chudobě, změna vzdělávání). Právní služba bez bližší argumentace dále uvádí, že je možné vyžadovat splnění podmínek nejen po vstupu žádajícího státu do ERM II (ex post), ale též před tímto přijetím (ex ante) jako v případě Bulharska. Současně však připouští, že dosud byl ve všech případech přistoupení aplikován opačný přístup, kdy se státy dosud vždy zavázaly plnit určité podmínky až po svém přijetí do ERM II. Na druhou stranu lze na okraj poznamenat, že pro vynucení plnění těchto podmínek až v průběhu členství v ERM II neexistují žádné mechanismy.
Usnesení Evropské rady z roku 1997 totiž předpokládá pouze rozhodování o centrálním kurzu a standardním fluktuačním pásmu vůči měně, která má být v rámci ERM II navázána na euro. Vzhledem ke smluvně zakotvené povinnosti všech členských zemí EU, s výjimkou Spojeného království a Dánska, přijmout euro, k čemuž je členství v ERM II nezbytným předpokladem, nebylo zjevně úmyslem podmiňovat již samotný vstup členského státu do tohoto mechanismu dalšími dalekosáhlými podmínkami. Je sice pravdou, že již v minulosti byly formulovány určité požadavky na některé státy, které do ERM II již vstoupily (Kypr, Malta, Estonsko, Lotyšsko a Litva). Tyto závazky se však vztahovaly až k období po vstupu do ERM II. Také v tomto aspektu je přístup zaujatý vůči Bulharsku a Chorvatsku zásadně nový, neboť určitými závazky včetně vstupu do bankovní unie podmiňuje již samotný vstup do ERM II.
Právní služba tuto fundamentální změnu jednoduše konstatuje jako možnou, neopírá se však přitom o žádné bližší argumenty, ani o konkrétní právní základ. Závazky, které na sebe vzaly dvě zatím poslední kandidátské země na vstup do ERM II, tak podle našeho názoru z formálněprávního hlediska představují toliko politická ujednání těchto zemí se státy eurozóny a Dánskem, která nejsou právním rámcem pro členství v ERM II nijak regulována ani předvídána. Není proto přípustné je označovat jako závazné podmínky a požadovat jejich splnění budoucími uchazeči s odvoláním na princip rovného zacházení. V opačném případě by docházelo k faktickému rozšiřování podmínek pro přistoupení k ERM II prostřednictvím mimoprávních politických instrumentů.
Z věcného hlediska dává smysl, aby do ERM II vstupovaly jen takové státy, které budou na omezení své autonomie v oblasti kurzové politiky připraveny, budou schopny v jeho rámci bez zásadních problémů fungovat a nebudou ohrožovat vlastní hospodářský vývoj ani hladké fungování samotného mechanismu. V obecné rovině lze proto souhlasit se stanoviskem Právní služby, že by mělo být přípustné stanovit vstupujícímu členskému státu určité podmínky, které jsou nezbytné k zajištění jeho hladkého fungování v rámci ERM II s výhledem na budoucí přijetí eura. Za velmi sporný však lze považovat požadavek, aby byly splněny ještě před jeho vstupem do ERM II. Muselo by se jednat o takové podmínky, bez jejichž naplnění není vůbec připojení se k ERM II úspěšně proveditelné, a lze předpokládat, že věcný okruh takových podmínek bude pro členské země EU relativně značně limitovaný. To ostatně potvrzují i všechny dřívější – úspěšné – vstupy členských zemí EU do mechanismu, které ex ante podmíněny nebyly.
Pokud jde o rozsah ostatních podmínek, tj. těch, které mají být plněny až po vstupu do ERM II a během pobytu v něm, i ty by měly být omezeny jen na takové, které jsou skutečně nezbytné k naplnění cílů ERM II uvedených v usnesení Evropské rady z roku 1997, přičemž při posuzování jejich přípustnosti by měl být v souladu s principem proporcionality dle našeho názoru zaujat restriktivní výklad ohledně jejich nezbytnosti. V každém případě nicméně není, za stávající právní situace, možné využít přístupový proces do ERM II k vyžadování nesouvisejících, byť třeba politicky žádoucích reformních opatření, ani požadovat splnění maastrichtských konvergenčních kritérií nutných pro přijetí eura již v okamžiku vstupu do ERM II.
Posouzení přípustnosti požadavku na vstup do bankovní unie
Pojďme se na závěr podívat na v praxi asi nejpodstatnější novou podmínku, která se objevila ve vztahu k Bulharsku a Chorvatsku a již Právní služba připouští – vstup do bankovní unie. Dle Právní služby závisí účinné fungování země v ERM II na řádném provádění hospodářských politik, pro něž je velmi významná finanční stabilita jejího bankovního systému. Proto lze pro účast v ERM II požadovat splnění podmínek spjatých se stabilitou finančního systému jak v daném členském státě, tak v celé EU. S ohledem na vztah mezi bankovní unií a finanční stabilitou lze proto dle Právní služby vyžadovat jako podmínku pro účast v ERM II vstup do bankovní unie (a dále např. i změny v makroobezřetnostní politice, insolvenčních pravidlech či AML legislativě).
Dle Právní služby je tedy podmínka pro vstup do ERM II spočívající v požadavku na vstup žádajícího státu do bankovní unie přípustná, neboť se jedná o podmínku obsahově nutnou k dosažení cílů účasti v ERM II, jelikož se jedná o způsob jak zajistit finanční stabilitu nezbytnou pro budoucí přijetí eura, jež je jedním z cílů ERM II.
Tato podmínka přitom dle Právní služby nevyplývá z individuální situace žádajícího státu, nýbrž je reakcí na objektivní změnu právního a institucionálního rámce měnové unie od doby, kdy do ERM II vstupovaly předchozí země. Při aplikaci zásady rovného zacházení tedy při srovnání s předchozími vstupujícími zeměmi Právní služba dochází k závěru, že tato nová podmínka je opodstatněná s ohledem na objektivní změnu situace oproti minulosti, a tato změna ospravedlňuje rozdílné zacházení s nově vstupující zemí (v roce 2005, kdy do ERM II vstupovaly zatím poslední státy, žádná bankovní unie neexistovala). Vzhledem k tomu, že se jedná o objektivní změnu relevantních okolností, má se podmínka vstupu do bankovní unie v souladu se zásadou rovného zacházení vztahovat na všechny budoucí státy vstupující do ERM II.
Právní služba objektivní charakter této podmínky a její souvislost s cíli ERM II odůvodňuje tvrzením, že společná měna vyžaduje jednotný bankovní dohled a že vstup do bankovní unie je nezbytným předpokladem pro zajištění finanční stability, která je jednou z podmínek pro dosažení deklarovaných cílů ERM II. Právní služba však nehodnotí, zda vstup do bankovní unie je podmínkou nezbytnou a přiměřenou k dosažení zmíněného cíle. Jinými slovy Právní služba předpokládá, že vstup do bankovní unie je vždy žádoucí – a v zásadě nutný – k zajištění náležité úrovně finanční stability bankovního sektoru vstupujícího státu nezbytné pro jeho účast v ERM II, aniž by bylo třeba vyhodnotit, jaká je v tomto ohledu situace v individuálním státě a zda tento stát třeba nedosahuje dostatečné míry finanční stability i bez své účasti v bankovní unii. Tento závěr de facto implikuje, že stabilitu bankovního sektoru v míře potřebné pro vstup do ERM II nelze zajistit jinak než vstupem do bankovní unie.
Pro takto silné konstatování ovšem postrádáme věcné argumenty a nemůžeme s ním souhlasit, neboť je zjevné, že přinejmenším srovnatelné úrovně finanční stability bankovního sektoru, jaký je v bankovní unii, lze dosáhnout i mimo ni a existuje řada členských států EU, které pro to mohou sloužit jako důkaz, včetně České republiky.
Nelze zcela vyloučit, že by teoreticky mohla v některém státu nastat situace, že by jeho vstup do bankovní unie mohl být považován za nezbytný k zajištění potřebné úrovně finanční stability jeho bankovního sektoru. V takovém případě by však bylo nutné jednotlivě zkoumat, zda jsou v daném případě skutečně splněny podmínky nezbytnosti a proporcionality pro uložení této podmínky. To však vylučuje, aby byl vstup do bankovní unie vyžadován plošně po všech státech zamýšlejících vstoupit do ERM II.
Členství v bankovní unii je sice dle unijního práva nedílnou součástí členství v eurozóně, nevidíme však žádný právní důvod, aby jím byl podmíněn již vstup do ERM II a aby státy, které dosud nejsou členy eurozóny, byly nuceny se na předem nespecifikované období účastnit bankovní unie v nerovném postavení ve srovnání se zeměmi eurozóny. Právě proto, že podmínky členství v bankovní unii nejsou pro státy eurozóny a ostatní státy EU zcela identické a druhá zmíněná skupina zemí nemá zcela rovnoprávné postavení, je účast těchto států v ní právem EU předpokládána jako dobrovolná.
Faktické rozšiřování povinností států nově přistupujících do ERM II probíhá prostřednictvím politických deklarací. Přitom povinnost přijetí eura je členským státům, které nemají trvalou výjimku, stanovena na úrovni primárního práva EU, a proto i podmínky nutné ke splnění tohoto závazku by měly být stanoveny v rámci práva EU. Pokud tedy členské státy eurozóny považují za nezbytné stanovit dodatečné podmínky pro vstup do ERM II, což je zcela legitimní s ohledem na významné změny, jimiž současná eurozóna prošla, mělo by se tak dít změnou unijního práva nebo přinejmenším změnou příslušného usnesení Evropské rady.
Závěr
Přijetí eura ani vstup do mechanismu ERM II nejsou v ČR na pořadu dne. Přesto je evidentní, že poslední vývoj ve vztahu k Bulharsku a Chorvatsku a kladení nových podmínek pro vstup do ERM II přináší podstatné implikace i pro Českou republiku. Závěry Právní služby explicitně uvádějí požadavek vstupu do bankovní unie jako oprávněnou podmínku pro vstup do ERM II, která se má aplikovat v souladu s principem rovného zacházení vůči všem budoucím uchazečům o členství v ERM II. Jakkoli právní závěry Právní služby nesdílíme a dalo by se říci, že představují „pouze“ její právně nezávazný názor, lze důvodně očekávat, že její argumentace bude ze strany členských států eurozóny přijata, což de facto potvrdil již jejich přístup vůči chorvatské žádosti. Vzniká tedy velmi reálné riziko, že přístup uplatněný vůči Bulharsku a Chorvatsku se stane universálně aplikovatelným precedentem, který by se v budoucnu uplatnil i vůči ČR.
Přitom paralelní vstup do ERM II a bankovní unie pro nás není ani výhodný, ani nevyplývá z požadavků unijního práva. Bankovní unie je primárně určena pro státy eurozóny a vstup do ní před přijetím eura s sebou nese nevyhnutelně určitá negativa vyplývající z nerovného postavení oproti zemím eurozóny. Proto zastáváme názor, že do bankovní unie by ČR měla vstoupit až k okamžiku přijetí eura.
Respektujeme stanovené podmínky pro Bulharsko a Chorvatsko jako výsledek svobodného jednání mezi nově přistupujícími státy, členy eurozóny a ERM II a institucemi EU, jakkoliv na míru deklarované dobrovolnosti přijetí závazků lze mít rozdílné názory. Nemůžeme však přijmout precedenční charakter takových podmínek pro další členské státy, které by se pro vstup do ERM II rozhodly v budoucnu. S cílem předejít vzniku precedentu pro ČR a zachovat co nejširší manévrovací prostor pro budoucí vlády, které by se případně rozhodly usilovat o vstup do ERM II, vznesla ČNB na půdě Hospodářského a finančního výboru EU námitku a upozornila na výhrady vůči uplatnění nových podmínek přistoupení k ERM II na ČR.